国资法10年磨砺仍未出炉起草主帅刘仪舜已去职_国内财经_财经纵横

国资法10年磨砺仍未出炉起草主帅刘仪舜已去职

http://finance.sina.com.cn 2003年09月27日 07:40 《财经时报》

　　由于涉及种种利益和法律关系，《国有资产法》在涉及一些部门管辖权的问题上争议较大，甚至已超出立法层面，具体出台时间还不能确定

　　本报记者李兆清

　　记者从全国人大财经委员会获悉，原《国有资产法》(简称“国资法”)起草工作组组

长刘仪舜近日去职。

　　这一人事变动引起法学界关注。《国有资产法》迄今已经酝酿了10年。有学者指出，国资委制定出台的《国资管理暂行条例》，与正在起草的《国有资产法》的立法精神有相悖之处。而刘仪舜曾对国资委的定位和职能提出自己的看法：一是“既是政府机构，又是事业单位，还要搞经营管理”，难免政企不分；二是国资委同时作为196家国有特大型企业的大股东，具有任命董事长、监事长、总经理甚至财务总监的权力，权力集中。

　　法学界人士普遍认为，建立新型国有资产管理、营运、监督体制和机制，建立国有资本出资人制度，涉及投融资体制、财税体制、人事体制及政府机构设置等一系列改革。如中国政法大学教授李曙光所说，由于涉及种种复杂的利益和法律关系，《国有资产法》的起草与出台仍面临着许多障碍，需要从多个角度讨论这一法律的制定。

　　《国有资产法》早在1996年就已起草完毕，1997年得到了国务院的认可，但由于涉及利益面太广，历经数十次修改，至今仍无法出台。刘仪舜此前曾表示：“即便乐观地估计，‘国资法’2003年内不可能出台。”

　　中国在计划经济体制下形成了约12万亿元的国有资产。但由于没有一部法律规范其管理和经营行为，加之各地政府部门国资管理主观随意，甚至被企业内部人控制，导致了投资管理无序和资产流失。在经济学界有一种判断：从20世纪80年代初到2003年上半年，国有资产已经流失数额共约1.5万亿元人民币之多。

　　争议“国资法”

　　人大财经委有关负责人向《财经时报》透露，目前，《国有资产法》在涉及一些部门管辖权的问题上争议极大，甚至已经超出简单的立法层面，因此，具体出台时间还不能确定。

　　其中，最主要的争议是要不要、又如何将行政事业性资产、金融类资产和资源性资产划入国资委管辖范围之内。国资委目前负责监管的国有资产，仅限于经营性的、非金融类工商企业的国有资产。另一个问题是，烟草、铁道等特殊行业的国有资产未来是否都将逐步纳入国资委的统一管理。

　　在起草小组的专家看来，《国有资产法》不应该是一个简单的部门法，而应是一部宪法性文件。因为国有资产的所有权应该属于全体人民，它涉及全体国民的根本和基本利益。所以，应由全国人民代表大会代表人民行使权力。在此认识基础上，《国有资产法》的起草应该是在宪法基础上构架条款。

　　《国有资产法》的起草过程同以往有很大不同。过去的许多部法律都是由全国人大委托某一政府主管部门起草，而此次则是由全国人大自己出面，组织专门机构，直接聘请专家组和顾问组起草。

　　人大财经委人士透露，《国有资产法》的起草工作实际已经完成，现正处于修正和润色阶段，俟机成熟，就会提交全国人大常委会讨论。

　　草案大局已定

　　随着中国加入世贸组织，大规模外资进入中国。在外资对国有企业进行资产重组、兼并时，国有资产若没有特定的法律约束，将可能导致国有资产进一步流失。

　　据人大财经委人士介绍，《国有资产法》草案(以下简称“草案”)认真研究吸收了各地试点的经验和教训，其中许多问题在理论和实践中已陆续得到解决，“其实这已是一部基本成熟的法律文本”。

　　总量约12万亿元的国有资产，关系到全国人民的利益，为防止腐败行为，“草案”明确了各级人民代表大会对政府国有资产管理机构具有监督的权力。

　　“草案”中规定，“市级以上政府应向同级人民代表大会报告国有资产经营、使用情况，人大可委托审计机构审查国有资产经营机构、特定经营部门国有资产经营使用情况”；同时规定，“全国人民代表大会及各级地方人民代表大会依法对国有资产管理、经营行使监督权，审议、批准国资委年度国资运营收益预算及执行报告”。

　　“草案”还明确规定，“产权是财产所有权及与财产所有权相关的财产权”。据刘仪舜解释，中国迄今无论《宪法》还是《民法通则》等都没有“产权”的概念。但此次“草案”明确了这个定义：产权既包括所有权，又包括经营权即法人财产权　；当产权的概念适用于不同所有权主体之间的财产归属时，它指的是所有权；当产权的概念适用于国家所有权内部不同企业之间的财产归属时，则是指经营权。

　　刘仪舜认为，这样定义，既能够维护国有资产所有权的完整性、统一性，又能使国有资产实现结构优化，充分发挥国有经济的主导作用，引导和推动各种非国有经济共同发展。

　　三层管理两级所有

　　“草案”还特别规定：国有资产管理新体制，应形成国资管理机构、国资经营公司、国有企业等三个层次；中央政府和地方二级政府代表国家履行经营性、行政事业性、资源性三类国有资产的所有者职责。

　　国有资产管理机构由“国务院和省、市(地)级政府按政资分开、政企分开、责权利相结合和精简、效能的原则设立”；国有资产管理机构是“政资分开”后，政府专门管理国有资产的机构，对资源性、行政事业性、经营性三类资产行使国有资产所有者代表的职责，并不直接对企业投资，实行委员会制进行集体决策。

　　出资人代表的职责由授权经营的国有资产经营公司承担。它相对政府而言是资本经营者，相对企业而言是国有股权代表。

　　国有资产经营机构将主要包括两类：一是作为特殊企业法人的国有资产经营机构，包括授权经营的大型企业集团、国有资产投资管理公司、国有资产经营控股公司等；二是国家授权的特定经营部门，包括邮政、少数军工及金融性机构。

　　对于社会公共、公益事业资产，按照法律规定，政府可依法出资设立国有独资企业，其管理体制由国务院另行规定。国有资产管理委员会则根据法律、法规行使所有权管理。

　　按照上述原则，国有资产经营公司既无行政权，又无行业管理权，只是按《公司法》对控股、参股企业行使出资人三项事权。除了遵循《公司法》，“草案”还给予其享有法律规定的特殊权利和义务：公司对外投资可以超过净资产的50%；公司的股权收益不重复纳税，出售股权的收入免缴所得税。

　　□名词解释

　　【经营性资产】指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及权益。

　　【行政事业性资产】由国家拨款等形成的用于行政事业的国有资产。

　　【资源性资产】指有开发价值的国有资源。

　　□刘仪舜简历

　　曾经在机械工业部工作，1996年到财政部；曾经担任财政部国家国有资产管理局司长，中资投资管理有限公司董事长兼总经理。1993年起担任《国有资产法》起草小组组长至2003年9月。

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