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刘纪鹏
实施“航母战略”也好，“旗舰战略”也罢，不能缺少这样一个前提，那就是地方必须拥有一定量的国有资产，而且在对国有经济结构和布局进行战略性调整之前就应该有一个明确的模式选择。
这样的前提设定，必然绕不开对国有资产所有者政府组织体制的改革和职能的转化。社会主义市场经济体制下的政府具有双重职能：其一是社会经济调控者职能，这是市场经济要求的，相当于比赛场里的裁判员。他维持市场经济的运行，制定比赛规则，所有市场经济的微观载体都要服从监管，保证比赛公平竞争，并无参赛企业的亲疏之分；其二是所有者职能，这是我国公有制性质决定的，相当于国家队的教练员。
政府的双重职能将直接导致政府双重预算和双重收益体系的建立，并直接与地方政府的财政收入和支出挂钩。从预算的角度看，政府社会经济调控者的职能产生公共预算，政府所有者的职能制定资本预算。从双重收益的角度看，政府社会经济调控者的职能获得税收，支付在公共预算体系下的各项公共开支；政府所有者的职能获得投资收益，根据资本预算体系用于政府产业政策指导下的建设发展。显然，政府的政资两种职能必须分开。
分离的办法就是建立非政府序列的国有资产管理体系，使新国资背景下的中央和地方国有企业实现从贵族到平民的转换，即将其从独资形态转为公司形态，使其从一个过去靠国家行政法调节的特殊公法人转化为一个靠民商法调节的、与民营和外资企业地位平等的一般企业法人。所不同的只是，这些公司制企业的股权还保留国有资本形态。资本形态的国有资产不仅可以创造利润，而且可以按照市场的规则，发挥市场经济某些重要关系国计民生的行业供求关系的稳定器。
显然，在新国资背景下，保留中央和地方两级政府的国有资本影响力和控制力，不仅是政治的需要，而且也是新型公有制基础上市场经济的需要，更符合地方政府长远发展的需要。上海市从1995年开始探讨国有资产的管理体制和利用上海得天独厚的资本市场优势实行国有资本的经营，对国有资产进行有进有退的整合，实施战略性重组。结果国有资产不仅没有减少，反而从1995年的1510亿增长到2002年的4490亿，总量上实现了200%的增长，平均年增长40%。
由此看来，作为国有资产整合的模式选择，实施“航母战略”抑或“旗舰战略”，都必须走出两大认识误区：一是一些地方把对国有经济结构和布局进行战略性调整简单地理解为“国退民进”，提出国有经济应退出一切竞争性领域，提出“中央进、地方退”，提出“退出就是卖光”；二是一些地方政府把建立新型国有资产管理体制理解为中央要强化国有资产管理，在各地国资委机构、职责和考核体系到位之前，突击转让地方国有资产和国有企业的股权，有些省甚至把全省上市公司的国有股全面对外招商。
国有经济的战略性退出，其实质并不是一下全部卖光，而是各级政府对国有企业的管理，从简单的对国有企业和国有资产实物形态的管理和产品生产经营层面的管理退到对国有资本的管理。这就需要在方略上建立明确的出资人体系，并对国有企业的战略性重组进行研究，使出资人进入到资本经营的层面，再根据市场经济的发展，按照市场化的原则，对实体企业的股权进行有进有退的整合。这就是实施“航母战略”或者“旗舰战略”的前提。
整合的方法有四种：一是对重要产业只娶不卖，具体指自然垄断行业、为国家和地区提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业的重要骨干企业。这些行业的国有企业应按照治权统一、产权多元的原则，通过增量募集的方式，在保持国有出资人控制力的条件下，实行公司制改组；二是对效益好的、有竞争力的企业只嫁不卖，具体指在竞争性领域从事一般商品经营的、效益良好的国有企业，只通过私募、公募等股权方式，并以上市做依托，在资本扩张上，通过增量募集和存量转让的方式，实现公司制改组。同时，成为政府出资人的利润来源；三是对经济效益不佳的企业嫁不出去再卖。对在竞争性领域、经济效益不理想的国有企业，由于嫁不出去(无法实现股权融资并上市)，则应在资产层面进行整体卖出；四是对严重亏损的企业不能整卖就零卖，一定要卖。对亏损的企业，则通过兼并、破产等方式果断卖出。
(作者系首都经贸大学教授)
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