国务院扶贫办VS央行两司长争执 农村金融边缘化

　　本报记者韩瑞芸

　　北京报道

　　央行正在研究，有可能将“扶贫社”等小额信贷机构作为只放贷不吸储的非银行机构纳入我国金融体系，成为农村金融的第四架“马车”。

　　“与戴司长不同”的想法

　　入秋的北京，天气说变就变。未曾想，记者在“第一届中国小额信贷峰会”上也同样遭遇了风云变幻。

　　9月22日，北京保利大厦三楼多功能厅。

　　此次峰会由中国社会科学院、中国人民银行货币政策司等单位主办，国内外专业人士济济一堂，发言嘉宾也个个是“重磅”级别。不过，国务院扶贫办的一位官员似乎并不打算对央行太过客气。

　　就在央行副行长吴晓灵、货币政策司司长戴根有结束发言后，刘福合，这位国务院扶贫办政策法规司司长上台念起了讲稿。言毕，他叠起稿纸，公开了“与戴司长不同”的真实想法。

　　刘福合首先指出：“小额贷款的精髓是扶贫。”他认为，此种贷款的发放对象毫无疑问应该是贫困农户，贷款的性质应该是非商业化的。而在此前央行官员的讲话中，小额贷款还包括了城市下岗女工等多种贷款。显然，双方在最基本的小额贷款定义上发生分歧。

　　由于定义范畴有所区分，央行与国务院在小额贷款成绩问题上同样意见相左。前者认为成绩可喜，而刘福合则直言如今的小额贷款正“遭遇真正的严冬”。

　　据他透露的数据，小额贷款在我国发展鼎盛时期，共发放贷款总额逾30亿元，而目前的贷款余额只在三五亿间。

　　这可怜的数字让刘福合回顾起20多年来小额贷款的起起落落。1998年前，由于当时的政府致力于基础设施建设，对小额贷款的政策基本不予考虑。

　　1998年，政府终于给予非银行的小额贷款发放机构以合法地位。然而，迄今开放了六年的小额信贷仍然举步维艰，这不得不让刘福合细数缘由。首先，央行与中央政府为了控制金融风险，有意收缩非金融机构贷款发放；而农业银行、信用社在市场经济竞争格局中，也不得不强调利益最大化，自然也开始“嫌贫爱富”起来。

　　刘福合同时指出，小额贷款还普遍存在到达率低的问题，白花花的银子根本无法到达真正贫困户的手里，达不到扶贫的目的。说到这，刘异常激动：“一说到小额贷款，我就想站起来。在城市生活的人没有去到过基层，你们也不会知道基层对金融服务的渴望。事实上，真正贫穷的人却被边缘化了，他们根本享受不到金融服务。谁为山区的人提供金融服务？没有！从扶贫的角度来说，任何有良知的人都该对此感到痛心。”

　　不过，刘依然坚信，小额贷款仍是有生命力的，只是如今金融改革的速度太慢，跟不上金融服务的要求。“我希望此次峰会是冬天里的一把火。但能否烧起来还不得而知。”

　　刘福合语音刚落，主题演讲便告一段落，戴根有也匆匆离去。

　　“中国特色”的小额信贷

　　今年41岁的姚桂芹是内蒙古七道湾子村一个普通的农民家庭主妇。十多年来，一家四口住着三间土房，辛苦守着的10多亩地每年只能带给他们2000元左右的收入，而且，在扣除土地承包、作物、肥料等费用后，这笔钱所剩无几。

　　这样的日子总算到了头。2000年春节刚过，当地妇联牵头搞起了小额信贷。姚桂芹借了1000元钱赶集做上了买卖，一年下来不仅还清了贷款，还留下3000多元结余。第二年，她又借了1500元，当年净收入4000余元。第三年，姚桂芹家盖起了砖瓦房。今年2000元的贷款，姚已经还了一半多，预计到年底还有不少于一万元的纯收入。“小额贷款圆了我万元户的梦想。”

　　不过，千千万万同样做着“万元户”梦的中国贫困农户却无法都像姚桂芹那么幸运。为了筹钱，他们宁愿承担更高的贷款利率，然而，种种贷款却一次又一次地与他们失之交臂。正如刘福合提及，真正贫困的人享受不到金融服务。

　　有统计数据为证。2001年，农业银行贷款余额占所有金融机构的14%，其中，14%贷给乡镇企业，只有16%贷给农业。同年，农业发展银行发放的贷款约占整个金融机构的10%，其中，约有90%贷给了国有农产品收购部门，主要是国营粮食系统。也是在2001年，农村信用社贷款约占全国金融机构的10%，其中，近50%贷给乡镇企业，30%左右贷给了农业和农户。如此算来，所有金融机构贷款余额中只有不超过6%的款项用于农业或农户。对于中国8亿多农民来说，这个比例着实寒碜。

　　与此同时，基层金融严重“真空”。农行早已开始收缩网点，县级分行只有吸储的任务；农发行分支机构也只设到县一级，其职能以收购粮棉为主；农信社在多数地区也只有县一级的农信联社，乡镇信用社具有独立的法人地位并自负盈亏。

　　不过，农信社是惟一一家将分支机构(即信用站)设到村一级的金融机构。即便如此，农信社也会“傍大款”。据中国社科院贫困问题研究中心副主任杜晓山介绍，农信社的小额贷款全都以商业贷款的形式发放给了当地中等及以上生活水平的农户。但这并不是小额信贷的真正内涵。

　　小额信贷是个“舶来品”，被称为孟加拉“乡村银行”小额信贷模式，由穆罕默德·尤诺斯博士创建，是国际上公认的、最成功的信贷扶贫模式之一。“授人以鱼，不如授之以渔”是这种扶贫贷款的特点和宗旨。

　　对于“中国特色”的小额信贷，银监会合作部的马忠福、农行农贷处处长武建平解释，“我们做的确实是商业贷款。我们必须考虑资金收益与资金安全，而无法顾及扶贫”。“农信社不是‘扶贫银行’”。

　　扶贫社的理想

　　为了解决农民贷款难、增收难、就业难的问题，依靠着国际援助，一些机构搞起了小额贷款。据杜晓山估计，目前已有30多个国际组织在我国境内100多个区域进行着规模不等、运作水平参差不齐的小额贷款发放工作。这些贷款发放机构并非都是非营利性的，“补贴性的机构名义利率较低，一般与农行扶贫贴息贷款3%的年利率相同；但对于追求可持续性发展的小额信贷发放机构来说，名义年利率一般为6%～8%。”

　　补贴性机构如今已不被人所看好。亚洲开发银行首席经济学家汤敏认为：“世界上不少小额贷款项目半途而废的原因归根到底是因为亏损，特别是由国际组织、国外资金所资助的小额贷款项目，往往是国际组织撤出之日，就是小额贷款活动的完结之时。”因此，越来越多的机构开始趋向可持续发展。

　　“扶贫经济合作社”就是一家可持续性发展的小额信贷发放机构。

　　1993年，中国社科院农村发展研究所建立了“扶贫经济合作社”(下称扶贫社)，接受国际对华小额贷款援助，旨在通过向贫困人口发放贷款，提高贫困人口尤其是贫困妇女的生活水平及社会地位。

　　到目前为止，扶贫社接受了花旗集团等基金的资助，在国内设立河北、河南等4个县级社，并即将在四川建立分社。2002年底，正在接受扶贫社贷款的有15000户借款人，扶贫社累计发放贷款1.73亿元，其中未偿贷款1638万元，还贷率超过90%。

　　“可持续不仅意味着组织上的可持续，财务上也要可持续，因此，机构的收入必须要覆盖其运作成本。这就要求我们找到那些贫困户中有信誉且有一定经营能力的人，居住相对集中、培训比较方便的人，给予其适当的额度。”同时负责着扶贫社运作的杜晓山表示。

　　杜坦言，允许类似只放贷不吸储的机构在项目期内合法生存，已是政府网开一面。可一旦国际资金援华项目结束，不论运作多好的机构也只能被撤销，否则，便是不合法的。他透露，正对此问题开展“关于中国小额信贷政策的研究”，原则上将鼓励此类机构的发展，并有可能将其纳入我国金融体制内。

　　按杜晓山的理想打算，只要运作得好，扶贫社等小额信贷机构应该成为非政府的、非银行的金融机构。与邮政储蓄只吸储不放贷相反，小额信贷机构应该只放贷不吸储。他估计这个目标将在此后三年内实现。

　　戴根有也肯定了这种想法，他在此次高峰会上明确表示，金融监管的核心应在于监管存款性机构，对于一些组织拿出自己的钱来放贷，政策上应该放得更开。