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 海南省工商局
行政审批及行政处罚权力上自由裁量权过大；尚未形成足够有效的监督；行政收费和行政处罚与机构本身利益关系紧密；行使权力过程中极易出现腐败
□本刊记者石东/文
发案频频
海南省工商局原局长马招德涉嫌受贿和包养情妇东窗事发，被开除中共党籍和政府公职。随后，仅有18个市县的海南省就有八个市县的工商局负责人因马招德案被拉下马。
而事实上，在海南工商局出现大面积腐败问题之前，全国亦有其他一些地方工商系统出现腐败问题。近几个月来，更是媒体曝光频频。
——深圳市工商局广告处户外广告登记室主任科员吕小雄，负责户外广告申请受理和户外广告联审的日常工作。在一年多的任职期内，吕先后54次收受办事企业和服务对象的钱物，折合人民币131588元，其中收受现金22笔计人民币74300元，收受购物卡30次面值计人民币49500元，收受摩托罗拉V60和V70手机各一部。此外，吕还经常接受办事企业和服务对象在高级酒楼的宴请。吕小雄“吃拿卡要”的方式有许多种，或者给脸色看，或者有意刁难，或者对不符合条件的申请不一次性清楚告知理由，让企业多次往返，或者提出要先看申请广告场地以及不让企业申请上户外广告联审会等等。吕也因此被许多户外广告企业称为“小鬼难缠”。
——2003年5月，湖北十堰市工商局包括原局长、三名副局长在内共10人违纪违法受查处。据称这是十堰建市以来发生的最大一起“窝案”。在原十堰市工商局领导班子违法违纪案件中，共有六名县级干部、四名科级干部受到政纪法纪处分。该局局长曾庆满在任职期间，收受贿赂161700元人民币，收受礼金47900元，美金400元，纵容其子以招聘国家公务员为名进行敛财诈骗活动，并帮助其子推销酒、汽车和假烟等，价值达668000元。案发后，曾庆满被开除党籍，一审判处有期徒刑五年。该局市场开发服务中心党支部书记何立春和主任毛国应，因贪污、受贿数额巨大而被开除党籍，移交司法机关处理，三名副局长因非法敛财受到党内警告、行政降级处分，另有四名科级干部违法违纪受到党内撤职、留党察看和行政撤职、降职处分。
——同在7月，与马招德发案几乎同时，湖北省工商局原副局长陈六斤滥用审批权，帮助大量“黑车”变为“合法车”一事事发，陈六斤被武汉市中级人民法院以滥用职权罪、受贿罪一审判处有期徒刑六年，没收财产2万元。而陈六斤案只是湖北省工商行业办走私车罚没证系列案件中的“首案”，此案还有21起“连案”。
……
权力设租
“一句话，就是权力设租。”提及工商系统出问题的原因，中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹如是表示。
在五花八门事涉工商系统腐败的案件中，人们可以很容易地找出这些案件中最基本的共同点——滥用权力。这种权力在具体的事件中，往往通过行政审批得以体现。深圳吕小雄案是通过在行政审批程序中“设坎”谋利，而湖北陈六斤案则是典型的滥用审批权。
中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹是直接参与过国务院行政审批制度改革工作的专家之一。在国家行政机关经过两轮行政审批项目清理之后，张昕竹发现，工商系统的行政审批改革，这两年进展并不是很大。“因为他们老强调要整顿市场经济秩序，一打这张牌，你就不太敢动他。你一说要减少行政审批，他就说这个市场乱了怎么办。”张昕竹说。
但与此同时，人们公认在目前政府各部门中，工商局是实权比较大的几个部门之一，换言之，这一系统行政审批的含金量很高，审批行为对市场活动的影响非常大。在此背景下，机构本身设立行政审批的动机非常强，清理却非常难。
目前，工商行政管理部门的主要行政职能包括几个部分：依法组织管理各类企业(包括外商投资企业)和从事经营活动的单位、个人以及外国(地区)企业常驻代表机构的注册，核定注册单位名称，审定、批准、颁发有关证照并实行监督管理；依法组织监督市场竞争行为，查处垄断、不正当竞争、走私贩私、传销和变相传销等经济违法行为；依法组织监督市场交易行为，组织监督流通领域商品质量，组织查处假冒伪劣等违法行为，保护经营者、消费者合法权益；依法对各类市场经营秩序实施规范管理和监督；依法组织监管经纪人、经纪机构；依法组织实施合同行政监管，组织管理动产抵押物登记，组织监管拍卖行为，查处合同欺诈等违法行为；依法对广告进行监督管理，查处违法行为；负责商标注册和商标管理工作，保护商标专用权，组织查处商标侵权行为，加强驰名商标的认证和保护；依法组织监管个体工商户、个人合伙和私营企业的经营行为等。
从政府管制的角度上讲，张昕竹认为，这些职能实际上可以分为两个部分，一部分是事前监管，行政审批通常体现在这一部分。另一部分为事后监管，集中体现在打击垄断、传销等有损市场正常运转秩序的行为上。与这些职能相关，工商部门的行政收费项目则包括企业开业注册登记费、注册登记变更费、年检费、市场管理费、合同签证费等。
长期以来，对工商部门的职责，很多老百姓印象最深的还是经办营业执照等事前监管项目。
而现实中审办营业执照的难度之大，人们从各地工商局周边林立的代办执照公司及其火爆的生意中就可以想见。同样是办营业执照，为什么就非得代办公司经手？北京一家私营广告公司老板当年就是花了6000元钱托人办的执照，他告诉记者，关键是办照环节繁杂，办事人员刁难起来很容易，代办公司和工商局内部人头熟，好办事，虽然花点钱，但时间效率上都能够有所保证。而在这一过程中，在工商部门内部，极容易出现与代办机构串通，从办证环节谋利的现象。
问题的关键在于，这些审批项目都是非设不可的吗？张昕竹并不这样看，他认为：“实际上，很多项目不设也没关系，另一方面，设了也并没有都管好。”在他看来，说穿了就是一句话——目前，工商机关的政府职能还没有真正转变过来，在其所属的行政审批项目中，哪些项目设立是市场中真正需要监管的，哪些项目设立多是为了寻租目的，界线目前并没有彻底分清楚。这样，实际上也就给予了工商部门公务人员、部门权力利益化的空间。
随着市场经济的进一步发展和政府机构改革的进一步深入，张昕竹认为，行政审批制度改革和行政许可法的出台，可以在相当程度上限制工商部门的审批权力。但从另一个角度说，这种制度的改革需要一个相当长的时间，之所以要改，也是因为这些环节上存在的问题太多。
另一个方面，对于一个为市场经济直接服务的部门来说，工商部门的行政职能应该从事前监管向事后监管发展，事前行业准入应由相应的行业监管部门，如银监会、电监会、信息产业部等机构完成，工商部门需要做的仅仅是备一下案。
张昕竹认为，事后监管与事前监管不同，事前监管有较多的规章及程序制度来约束，而事后监管往往是一对一的行政执法过程。在这一过程中，行政机关公务人员的自由裁量权甚至比事前监管环节更大，也就更容易出现问题。但这一环节中问题的解决，要从公务员素质及薪酬制度、政府权力监督等多方面入手。
资金博弈
与工商部门行政管理环节上自由裁量权过大相伴，目前这一部门资金管理中存在的问题，也是导致机构容易出现问题的重要原因。
据一位财政系统专事预算外资金管理的公务员介绍，工商局行政收费项目极其庞杂，在同级局，工商局的行政性收费和行政处罚收入是比较多的。过去，这些钱基本上是由行政机关坐收坐支。在这种情况下，工商部门行政收费及行政处罚的积极性极高，而且，由于这部分资金收支一条线，由工商系统自己支配，实际也就回避掉了财政、社会、立法机构等方面的监督，极易出现问题。
为此，1996年，国务院作出加强预算外资金管理的决定，要求这部分资金被行政机关收上来后，要进入银行财政专户，使用时由行政机关向财政部门提出申请。1998年，中央办公厅和国务院办公厅又出台了工商行政管理系统行政性收费和罚没收入收支两条线管理的实施细则，要求彻底将行政性收费和罚没收入与工商行政管理系统的支出完全分开。
但据中央财经大学温来成博士介绍，对来自工商系统的预算处收入的管理虽然在逐渐增强，甚至已逐渐将一些预算外资金转入预算内管理，但在实际操作中，工商部门对这部分钱的使用上，还是有很大的决定权。温甚至认为，纳入财政专户管理的预算外资金，如何使用实际上还是行政机关自己说了算。据宁夏财政厅一位公务员介绍，该自治区内工商系统存进财政专户的钱，原来基本上全部返还工商系统，现在财政想逐渐减小返还比例，但往往就变成了一个博弈的过程，如今，返还工商系统的预算外资金仍高达80%以上。此外，据海南省工商局一位干部介绍，该省行政处罚收入对工商系统也有相当比例的返还，因此，各级工商机构中，不少仍热衷于行政处罚和行政收费。
由于收费和处罚与部门利益关系密切，实际在工商执法过程中，就很容易出现行政机关收费热情高涨的现象。例如此次案发时发现，海南有的县工商局擅自提高工商收费标准，或将原本一月一交的管理费要求全年一次性交齐。
而当钱以预算外资金的形式返回行政机关时，往往又缺少必要的财务监督和社会监督，使用过程中容易出现问题。温来成介绍说，在规定中，对于预算外资金使用，虽然要求年初要做预算，年底要做决算，但据他了解，很多地方都做不到。
因此，温来成认为，预算外资金制度的存在，实际意味着国家财政预算没有统揽政府收支，为腐败提供了相应的基础。
不仅仅是买一个就业机会
透过海南工商局买卖官现象，人们发现，在过去相当长的一段时间里，工商系统内部实际还存在着相当数量的非干部编制人群，这部分人往往享有着与工商系统正式编制人员同样的执法权力。改革开放之初，各地由工商部门出面兴办市场的时候，由于人手紧张，便招进了大量编制外人员参与市场管理。
在海南工商系统买卖官系列案中，县工商局局长到省工商局局长处买官，工商所所长再到县工商局局长处买官，而其他人则到工商局长或工商所长处买一个编制外或编制内的就业身份。在这样的体制中，用于买官的支出总会有一个最后的出处，当一些人最终通过金钱手段进入工商系统后，其所管理的工商业主就极有可能成为买官成本的最后承担者。
同样的事情在全国其他地方也有发生。张成(化名)原是西北某县的普通工人，几年前借工商部门兴办市场之机当了市场专管员，在他管理的范围内，有工商个体户三四百户。按不同工商个体户营业额情况，一般张成要向每个个体户每月收取100元～200元不等的管理费用。但据张成透露，在这一环节中，个人能够取得私利的方法主要是两种，一种是低定工商户营业额，少征市场管理费，由工商业主私下给予一定的好处；另一种方法是在开据票据时做手脚，开“大头小尾”票，即开给工商户的单子上的费用高，而存底的单子上费用低。张成说，那几年通过这种方式拿黑钱，很简单也很便捷，管片户主多，经营情况好，每月收两三千元黑钱是件很容易的事情。而当地职工人均月收入仅在三四百元左右。市场专管员当了几年后，张成手里有了钱，个人身份也逐渐由编制外以工代干转为编制内正式干部，如今已是当地一家工商所的副所长。不过，据张成说，当地现在开始进行市场管理方面的改革，市场管理费直接进银行账户，超编人员进入市场服务中心，市场协管员从中收黑钱的机会已越来越小了。据记者了解，类似于张成所在地的这种制度改革，在全国一些地方还未开始。
一方面，工商管理机构行政审批及行政处罚权力上自由裁量权过大，尚未形成足够有效的监督，另一方面，行政收费和行政处罚与机构本身的利益关系又紧密相连，在工商管理人员履职的过程中极易出现腐败现象。工商管理系统近年来的案件，基本均可在此框架内得到解释。■
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