《财经》：93家机场移交地方原因及细节

　　属地化改革只解决了机场投资建设和管理中的“一小部分问题”

　　《财经》：机场落地

　　□本刊记者王以超/文

　　如果一切顺利的话，喧扰了多年的民航机场属地化改革大戏将渐近尾声：民航总局直属的93个机场，总计5万人、400亿元的固定资产，都将在年底前正式移交给地方政府管理。

　　“当然，由于SARS的干扰，也不排除推迟到明年年初的可能性。”中国民用航空总局政策法规司副司长沙洪江谨慎地对《财经》表示，沙被普遍看成是此次民航体制改革方案中“机场属地化改革”课题组的主要操刀者之一。

　　知情人士对《财经》透露，民航总局上报给国务院的此次民航机场属地化改革的具体实施方案，已经征求过一次意见，如果不出意外的话，该实施方案很快就将获得正式批复。

　　届时，属地化改革将从目前的试点过渡到全面铺开阶段。最终，除了北京首都国际机场、西藏贡嘎机场以及邦达机场之外，其余所有民航总局直属的民用运输机场都将归落地方政府的囊中。

　　今年4月，湖南省机场管理集团有限公司已正式成立，该公司下辖省内长沙黄花国际机场、张家界荷花机场、常德桃花源机场以及永州零陵机场四个股份公司，总资产约12亿元，这也是属地化改革方案确定后成立的首家省级机场管理集团。

　　两个月后，固定资产为2.6亿元的青海民用机场有限责任公司也宣布成立，公司下辖西宁机场、格尔木机场以及其它机场相关经营实体。

　　继2002年3月3日，国务院正式发布《关于印发民航体制改革方案的通知》(国发[2002]6号文，以下简称为“6号文件”)，明确了机场属地化改革的大方向之后，机场改革在2003年终于驶入了快车道和“深水区”。

　　亏字当头

　　机场改革，最直接的动因来自于机场建设方面存在的资金缺口。

　　根据民航总局的统计，从上个世纪90年代以来，中国的机场建设方面的投资已经达到了800亿元，目前，每年的投资规模约在100亿元左右。

　　但民航总局能够用于机场建设的资金，主要来源于所谓的“一金一费”，即民航基础建设基金以及机场建设费两大块，民航总局规划发展财务司副司长谭星禄对《财经》表示，这些收入每年在50亿元左右。由于民航还要对机场的亏损进行补贴，并且加强安检设施等，因此，目前总局每年实际能够用于机场基础设施建设的资金，大约只相当于整体投资规模的1/3，即30亿元左右。

　　而地方政府的投入，也已经占到了总量的1/3，其余的1/3则多来自国债资金、原国家计委指定的商业银行贷款等。像广州新白云机场、南京禄口机场、武汉天河机场等投资规模巨大的大型机场，都采取了民航总局和地方政府共建的形式，来缓解资金压力。

　　与此同时，机场管理的严重亏损也使得情况更加恶化，这成为了机场改革的催化剂。今年6月25日，就在民航总局副局长高宏峰宣布机场移交地方的前一天，国家审计署审计长李金华在2002年度审计报告中，公布了一组数字：在已经竣工投产的12个重点机场中，有9个存在亏损，而在38家支线机场中，亏损面更达到了37家。

　　实际上，全国机场行业的整体亏损，对业内人士来说，早已不是什么新鲜事，民航总局一位负责人曾经略带调侃地对《财经》说：“我在这里工作了12年了，还不记得哪年机场业整体盈利过。”

　　以去年为例，全国机场业的整体亏损额超过了10亿元人民币，其中福州机场、广西桂林机场、珠海机场均为亏损大户，仅福州机场一家，亏损额就在1亿元左右。

　　然而，与民航总局资金窘迫相对应的，却是地方投建机场的热情与日俱增。特别是从改革开放之后的上个世纪80年代起，各地政要为了招商引资，往往将机场的建设视作发展地方经济的一个强劲推动力。

　　不过，由于机场的人员、财务等各项经营管理权传统上一直归民航总局所有，地方上往往只热衷于争取机场建设项目，规模越大越好，设备越先进越好，对于建成后的经济效益则考虑甚微。业内人士普遍认为，这种投融资体制和管理模式加剧了机场业的亏损状况。

　　曾被美国《商业周刊》评为中国的“白象”经典的广东珠海机场，造价高达69亿元。这个按照4E标准建造的大型国际机场，目前没有一个国际航班。根据民航总局的统计，珠海机场2002年的吞吐量只有74万人次，而其设计吞吐量为1100万人次。广东航空界的一位资深人士对《财经》表示，如果珠海市政府不对机场进行债务剥离的话，即使吞吐量比现在增加10倍，估计20年也偿还不了贷款。

　　福州机场也是一个例子，这一机场规划时带有海峡两岸“三通”的概念，使用大量进口的建筑材料，结果投资高达30多亿元，现在也成了亏损大户。

　　中金公司研究部的赵彦对《财经》表示，根据他个人的估算，国内很多机场现在有30%～50%的利用率就已经不错了，中小型机场的实际利用率可能只有10%～20%。而这些地方机场当年投资过剩留下的“后遗症”，要花很多年的时间才能完全消化。

　　国家发展和改革委员会综合运输研究所副研究员邹斯林对《财经》表示，由于中国实行二级财政体制，作为机场最大受益人的地方政府，理应承担更多的责任。

　　民航总局政策法规司副司长沙洪江在接受《财经》采访时也指出，将机场属地化作为中国机场业改革的第一步，是符合国际趋势的。不管在美国还是在欧洲，地方政府在机场业中所起的作用都是主要的，而在荷兰和德国等国家，地方政府更是大量地参与了机场的直接投资。

　　地方接棒

　　1988年10月22日，民航总局正式把厦门高崎机场移交给厦门市政府。

　　厦门成为第一个吃螃蟹者，有其特殊的原因。由于毗邻台湾金门这一敏感的地理位置，自建国之后一直到上个世纪80年代初期，厦门一直没有民用运输机场。一位民航业内人士回忆说，那时距离厦门最近的机场是福州机场，加上当时厦门和福州之间的公路质量也不佳，“有时几乎要走整整一天的时间”。当时不少海外侨商都对厦门表示了浓厚的兴趣，但在这种交通条件下打了退堂鼓，这使得厦门市政府备感压力。

　　1982年初，随着两岸局势日渐缓和，厦门机场正式开工，成为国内第一个地方自筹资金兴建的机场。厦门机场的投资来源相对复杂，除了地方政府自筹之外，还利用了科威特政府的贷款。因此，民航总局运营五年后，正式同意将其移交给地方政府，从而拉开了中国民航机场属地化的序幕。

　　此后，上海国际机场等也先后移交给地方政府，但直到2002年底，根据民航总局机场司的统计，在共计140个开通定期航班的民用运输机场中，真正由地方政府拥有并进行管理的机场只有19个，在总的吞吐量中所占的比例也相当低。

　　虽然进展相对迟缓，但随着试点工作的进行，尤其是上个世纪90年代之后，关于机场属地化改革的研究和探讨一直都没有停止。2002年，随着整个民航体制改革的加速，机场的改革也在漫长的延宕中走到了临界点。

　　但在政策出台过程中，参与决策的人士对《财经》透露，机场属地化却并非惟一一个进入视野的机场改革之选。另外一种建议是，采取集团化的形式，来启动中国机场业的改革。

　　其时，首都国际机场和广州白云山机场都曾是集团式改革方案的积极游说者，因为根据这一备选方案，组建南北两大机场集团将以首都机场和白云山机场为龙头，两大集团之外的机场才移交地方。2001年底，首都国际机场股份有限公司总经理李培英在接受《财经》采访时曾踌躇满志地透露了多个参股控股国内其他机场的计划。在此前后，李培英上下奔走，先后与陕西西安、山东青岛等机场接洽。

　　集团化的思路，在民航总局内部，也不乏支持者。但是机场“贫富不均”的状况使得这一方案在执行中很容易形成中央与地方挑肥拣瘦的局面，这一动议最终被搁置。

　　2002年3月，在最终形成的6号文件中，将民航总局直接管理的机场下放所在省(自治区、直辖市)管理，并将相关资产、负债和人员一并划转，成为最后的选择。

　　根据民航总局的统计，在截止到2002年底共计140个机场中，这次划转地方的93家机场包括民航总局所有的60个机场、总局与地方共有的五个机场、地方所有民航总局管理的三个机场及由总局控股的一部分军民合用机场。业内人士指出，这实际上是一种经过合理妥协的现实选择。

　　补贴三年，障碍犹存

　　一个最为现实的问题是，在西北这样机场普遍存在亏损的地区，到底该由谁来埋单？在接受《财经》采访时，沙洪江指出，按照省份来划分，目前达到整体平衡以及盈利状态的只有北京、上海、广东、浙江以及天津。

　　这就使得各省在对待机场属地化方面，态度各异。像西北这些省份，恐怕哪个省也不愿背这个包袱，而且机场普遍亏损的地区往往地方财政都相当紧张。而象山东等省份，虽然目前一些机场仍处于亏损状态，但由于总体经济水平相对发达，对于属地化就相当积极。还在6号文件出台之前，山东就已多次提出试点申请，并最终和青海以及湖南一起，成为民航总局选定的首批机场下放试点地区。

　　实际上，民航总局也意识到了属地化改革面临的挑战。从今年3月份开始进行的属地化改革试点，选择了位于西部亏损较大的青海省、南部处于盈利状态的湖南省以及东部相对发达的山东，显然有很强的实验成分。

　　6号文件关于中央财政补贴的安排，在扫清障碍方面功不可没。根据规定，对机场运营亏损的省份以前三年(1999年～2001年)平均补贴数为基数，以中央和地方所得税分成超收收入和机场建设费作为补贴来源，原则上补贴到2005年。这在很大程度上解决了贫困省份的眼前之忧。

　　但是，现在就预言这场省级下放改革将会一帆风顺，仍然为时过早，因为青海和湖南两省，机场的总体资产规模仍然比较小，2002年这两个省的六个机场，累计吞吐量只有365万人次，还不及杭州机场一家。真正的重头戏还在后面。

　　那些短期之内难见起色的省份，最关心的是2005年之后怎么办。民航规划发展财务司副司长谭星禄对《财经》表示，2005年之后，中央财政是否还要给予补贴，目前还没有明确的计划。

　　不过，有迹象显示，即使此后中央财政补贴不会完全消失，但重点也将放在一些具有战略地位的机场，“大锅饭补贴”将一去不复返了，支点更多地已移转到省级地方政府这边。

　　而对于东部一些省份而言，更大的问题是，如何摆平省市之间的关系。沙洪江对《财经》表示，这次改革总的目标是以省级为单位，成立机场管理集团公司。但他也指出，“个别地方，可以灵活操作”。

　　山东就是一例。据说，青岛流亭机场已明确表示，不愿意加入山东即将组建的“省级舰队”，因为青岛机场一直都不乏“求爱者”，从首都机场到东方航空公司都“落花有意”。

　　而三大枢纽机场中，惟一一个被列入此次下放之列的是广州白云机场以及正在建设中的新白云机场(上海已经属地化，而北京首都国际机场则不在此次属地化改革范围内)，目前也在下放到广东省还是广州市之间抉择。

　　记者试图联系广州白云国际机场集团公司有关负责人进行采访，但被告知“敏感时期不宜接受采访，以免省政府和市政府不快”。

　　启动资本市场

　　尽管操作层面的障碍并未完全解除，资本的动作却远比政府要来得快。

　　随着去年10月份海口美兰机场(0357)成功登陆香港资本市场，以及今年4月份广州白云机场(600004)登陆上海证券交易所，在海内外资本市场上市的国内机场类上市公司已经增加到六家，其余四家是在香港上市的北京首都机场(0694)、在国内上市的厦门机场(600897)、上海国际机场(600009)以及深圳机场(000089)。如以数量来论，中国目前的运输机场总量，还不足美国的1/4，但在资本市场上，中国机场业的上市公司却名列世界第一。

　　在接受《财经》采访时，中国国际金融公司研究部分析师赵彦指出，属地化改革，无论对于上市公司而言，还是对整个中国的机场业来说，都是一种长期利好。因为划归地方政府之后，地方政府在资本运作方面会有更强的动力和空间。

　　除了首都机场已经重组天津滨海国际机场，厦门机场的母公司厦门国际航空港也对福州长乐机场进行重组外，早在两年多前，首都机场就对包括西安、沈阳、成都在内的多家机场跃跃欲试，而美兰机场成功上市之后的目标显然是三亚凤凰机场。

　　分析人士指出，随着属地化改革即将于今年年底，最迟于明年年初最终落定，新一轮的机场业内部重组兼并应不遥远。

　　但对于这种重组的意义，业内却存在争论。赞成者认为，这些收购行为，会使得国内出现类似英国BAA公司那样的“机场运营商”(airport operator)，从而提机场业的整体管理水平。而在反对者看来，类似首都机场对于天津机场的收购，实际上只是一种“防守型的兼并”，更多地是为了遏制天津机场对其的潜在威胁。机场重组最主要的动力应来自航空公司。

　　海南航空公司是进入机场业的先锋。目前，海南航空集团公司和上市的海南航空股份有限公司(600221)，共持有美兰机场有限责任公司58.1%的股份。除了海航之外，东方航空集团也宣布，将在青岛流亭机场中持有25%的股权。据说，目前还有多家航空公司在积极运作入主机场事宜。

　　但与机场业内部的重组不同，前者目前没有任何政策上的限制，但航空公司进入机场，却面临着政策门槛。2002年，民航总局正式发文规定，单个航空公司在机场中所持有的股份，不得超过25%。

　　在接受《财经》采访时，民航总局规划发展司副司长谭星禄表示，海航控股美兰机场，只是试点和特例，对于25%的股权限制，即使在属地化之后，这种限制仍将存在。

　　谭指出，如果允许航空公司，尤其是基地航空公司对机场控股的话，“存在对其他航空公司造成不公平对待的可能性”，民航总局不鼓励这种行为。据说，在海航控股的美兰机场的运营中，就已经有一些航空公司私下抱怨在运营过程中，受到了不公正的对待。

　　种种迹象显示，如何在航空公司控股的情况下，确保机场能够非歧视性地对待所有的航空公司，不管在立法、制度建设还是经验积累上，都还有很多的工作要做。

　　但这并不意味着政策不存在任何松动的可能性。据悉，民航总局已经听到一些建议，比如允许航空公司对于年吞吐量在50万人次以下的机场控股，而等其吞吐量上升到一定程度，或者运营的航空公司达到一定数量之后，再修改股权结构。但目前这些都只是在探讨而已，还未到“讨论具体的实施办法的时候”。

　　双重改革

　　与向地方移交机场同步，民航总局对于“一金一费”即民航基础建设资金和机场建设费的管理也将有所变化。

　　根据目前的改革计划，在属地化之后，民航总局只是豁免了每年约10亿元的亏损补贴，但建设投入不会降低，尤其是一些西部机场，仍然要承担其1/3的投资。当然，这些投资一般会以补贴形式投入，不会变成股权。虽然有消息说，这些费用最终有可能实行“费改税”，纳入国家财政统一管理的体系，但民航总局仍然希望保留这些费用的支配权，其理由是交通部、铁道部每年也还有300亿元～400亿元的专项建设基金可以支配。

　　机场收费结构的调整伴随着属地化改革的加快也日渐提上日程。收费标准相对偏低被认为是导致机场业整体连年亏损的重要原因之一。谭星禄指出，目前的机场收费根本不能反应真实的成本。据介绍，国内机场对于国内航空公司的收费，远低于对国外航空公司的收费标准。即使在2002年9月，民航总局重新调整了收费标准之后，以白云机场为例，目前50吨重的飞机的起降费，从之前的250元增加到了1100元，仍远低于外航558美元的标准。

　　而如果把国内航空公司的收费标准上调到与外航同等水平的话，根据民航总局规划发展财务司的测算，就意味着国内航空公司每年要多支付约64亿元的费用，而2002年，中国航空公司的整体净利润也只有7亿多元。

　　但这种可能的收费结构调整，考验的绝不仅仅是航空公司，在属地化改革之后的民航总局，也将接受新的市场环境的考验。民航总局的规划发展财务司由原来的规划科技司与财务司合并而成，在属地化之后，财务方面原有的履行国有资产保值和增值的责任不复存在，而收费结构的调整以及市场秩序的监管则将成为新的重点。

　　谈到可能的收费调整方向，谭星禄对《财经》透露，今后会对机场的收费项目进行区分，而在垄断性的价格方面，考虑到机场如果大幅提高收费，航空公司必定会将成本转嫁到消费者身上，因此会设定一个最高限价，对于机场降低收费标准不会过多干预。

　　国家发改委综合运输所邹斯林副研究员在接受《财经》采访时也表示，这种垄断性价格，应成为政府进行公平管制的重点。而参考价格的设定，应该参照社会平均利润率。

　　虽然在国际上，给予机场管理集团一定的价格浮动权，是一种普遍性的选择。但政策法规司副司长沙洪江也对《财经》坦言，机场收费价格的浮动，仍然没有具体的计划。

　　除了价格监管之外，准入监管也是一个巨大的考验。实际上，从去年以来，已经有不少民营企业对机场业表示出了浓厚的兴趣，其中均瑶集团打算斥资5.5亿元，收购并且升级湖北宜昌三峡机场。

　　截止到目前，沙告诉《财经》，虽然民航总局仍没有收到该集团入主三峡机场的正式申请，但原则上总局将同意这一申请。而今后对于一些非中心城市的非战略性的民用机场，也会考虑允许民营企业整体控股。这意味着，机场业的改革实际上已经比属地化，又往前走了一小步。

　　但这一小步，对于整个机场业的再造来说，还是远远不够的。专家认为，属地化改革只解决了机场的一小部分问题，而中国机场建设和管理中的一些根深蒂固的“顽疾”，比如机场的超前和过度投资问题，在现行的投资体制下仍然无法根治。-