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地方银监局筹备组拿到公章前已担负起银监局的部分工作；如果监管职能留在央行，将与银监会的职能产生交叉；如果由央行承担服务和制订有关规章制度，银监会负责监督检查，也不具可操作性
本报记者 张小彩
《财经时报》获悉，银监会的省级机构——银监局即将分批陆续挂牌，第一批挂牌的时间可能在9月15日前后。
中国银监会4月28日在北京挂牌后，各省都成立了银监局筹备组。迄今4个多月，银监省级机构也已从人民银行各省级分行中独立出来工作，但央行省级分行和银监局的职能仍无法清楚界定。一些商业银行认为“这造成一种事实上的监管真空”。
银监会分支机构设立缓慢的一个重要原因，是央行和银监会的职能划分并没有原来想像的那样简单。
职能怎样分割
某省银监局筹备组的一位负责人告诉《财经时报》，尽管还没有挂牌，也没有公章，但筹备组“已经担负起了银监局的部分工作”，如开始以“银监局筹备组”的名义对商业银行下发文件，银行系统内也“认同这些文件的权威性”。
但是，一旦涉及银行系统以外部门的工作，没有公章就得缓办。诸如“市场准入”等重大事项，只能推迟到真正挂牌后才能办理；一些日常的合规性监管，由于还未明确究竟属于央行还是银监会，目前也不能充分进行。一些商业银行对银监会分支机构设置的速度表示不满。
各省级机构设立进展缓慢，与货币政策和监管在职能上的紧密联系、难以分开有密切关系。事实上，从两家机构的“总部”看，银监会和央行的职能至今也没有完全分清。据说，这也是造成央行“三定方案”至今没有获批的原因。早在今年3月，央行和银监会一起向中央编制主管部门上报了“三定方案”。
据专家分析，央行和银监会的职能划分清楚之前，下面分支机构的分设也会遇到同样的障碍。
政策界定难题
货币政策目前在中国一般认为包括两大部分：一部分属于纯粹的货币政策，这些货币政策控制或调节货币总量，通过调整存款准备率、利率，以及公开市场操作等市场化的工具手段来实现；另一部分是信贷政策，这实际属于微观政策，是以行政手段为基础对商业银行进行政策指导的政策。信贷政策可以对信贷结构进行调整。例如最近央行出台的“121号文件”(房地产贷款政策调整)。
信贷政策本质上不属于纯粹的货币政策的范围，但对宏观经济有很大影响。例如今年上半年，央行发现某些行业增长过快，就采取结构性的信贷政策来限制发展速度，从而控制贷款和货币总量。
金融专家认为，对于结构性问题，进行调节总量很难起到作用。因此，尽管信贷政策具有行政性色彩，但这是目前中国的商业银行还没有成为“纯粹市场主体”的情况下的有效措施。
据悉，目前类似于“121号文件”这样的信贷政策是否应该由央行制订，中央还没有明确的说法；同时市场中也有意见认为，这等于干预了商业银行的经营，类似的政策并不属于货币政策的内容。
职能与监管的纠葛
除了制订货币政策，目前已经明确：人民银行还有支付清算、外汇管理、货币发行、金库、会计、统计、反洗钱等七大服务功能。在银监会从央行分拆出来时，与这些业务相关的部门也被留在了央行。
但是，与这些功能相伴生的是业务监管问题。如果监管职能也留在央行，将与银监会的职能产生交叉；如果由央行承担服务和制订有关规章制度，银监会负责监督检查，这样也不具可操作性。
例如支付清算，除了提供支付清算平台服务，还必须维护支付清算系统的稳定和有序，这就需有相应的纪律和规定，并据此对金融机构进行检查、对违规者进行处罚。这属于日常合规性检查。如果央行在运行中发现问题而报告银监会检查，实际很难操作。因为日常支付清算业务发生笔数可能是“天文数字”，都要通过银监会解决将根本无法想象。
这还只是一个支付清算系统。与此相似的还有会计、统计、大额交易、金库、外汇规章制度的执行情况检查等，也都属于合规性检查，工作量巨大且繁琐。
据悉，目前与上述七个服务功能相关的监管职能是否会留在央行，还没有确定。正在修订的《人民银行法》涉及到了相关内容。如果《人民银行法》在全国人大常委会“三读”获得通过，与七大服务功能相关的这部分监管职能将留在人民银行。对此，也有业内人士担心，央行与银监会两大机构在监管方面职能的交叉，可能造成“谁都管，出了事情谁都不管”的现象。
应对突发事件
一些金融专家指出，这种机构分设和职能划分的复杂性，也影响到了货币政策及经济总量控制的效力，使2003年上半年商业银行的贷款冲动不能得到快速控制。
中国社科院专家余永定在分析上半年贷款“超常增加”的原因时曾指出，今年春天全国“两会”后，各地“大干快上”的意愿相当强烈，地方政府从外部推动银行放贷；另一方面，商业银行的行长们也有一种“配合的冲动”。
从一季度开始，贷款的快速增加成为一个重要话题。巧合的是，这次央行和银监会分拆的时间正好与此吻合，实际形成了“监管空白期”。在此背景下，央行一季度货币政策执行报告中提出贷款增长过快的警告、在银行间市场发行中央银行票据动作，乃至7月中旬吴晓灵副行长专门召开四大商业银行行长会进行“窗口指导”等措施的作用并不明显。8月，央行终于打出重拳，宣布9月21日存款准备率上调1%。
目前人们更担心的是，一旦遇到金融突发事件时，央行和监管部门将怎样配合。国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌曾建议，“建立双边或多边的紧急磋商制度”。
他指出，若今后银行、证券、保险监管部门监管的金融机构出现支付危机，涉及需人民银行贷款“紧急救助”的，应建立由人民银行与被救助机构的监管部门举行的双边紧急磋商制度；若被救助机构的风险波及多领域的，建立由人民银行与多个金融监管举行的多边紧急磋商制度。经紧急磋商，提出解决方案报国务院，以防止因部门间协调效率低下，爆发不应产生的群体性事件。
人民银行六大监管职责
已经通过全国人大常委会“二读”的人民银行法修正案草案中，明确了中国人民银行六大监管职责：
1.监管银行间同业拆借市场、银行间债券市场、银行间外汇市场和黄金市场；
2.会同银监会制定支付结算规则；
3.有权对金融机构的下列行为直接进行检查和违规处罚：执行存款准备金管理规定的行为、与人民银行特种贷款有关的行为、执行人民币管理规定的行为、执行银行间同业拆借市场和银行间债券市场管理规定的行为、执行外汇和黄金管理规定的行为、代理人民银行经理国库的行为、执行清算管理规定的行为；
4.根据实施货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议银监会对银行业金融机构进行检查，银监会应在合理期限内予以答复；
5.当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为维护金融稳定，人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查；
6.人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送有关资料；人民银行与银监会建立监管信息共享机制。
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