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内容摘要：“十一五”时期我国经济社会发展面临的内外环境将发生许多重要变化。发展的内外环境决定了“十一五”乃至更长时期内经济社会发展要以协调与和谐为目标。为实现发展的协调与和谐，必须研究解决确定全面建设小康社会的总目标及阶段性目标，保持经济增长的可持续性，建设开放、统一、竞争、有序的市场环境，促进地区协调发展，加强中央政府权威、增强政府协调能力，落实城乡统筹发展战略，真正实现以人为本的发展，和保证改革的公正性、扩大改革的受益面等一系列问题。
发展是执政兴国的第一要务。“十一五”乃至更长的时期内，发展的这一地位依然不容怀疑和动摇。但是，发展的目标、内容和手段过去不是、将来也不应是一成不变的。随着发展内外环境的变化，发展的目标、内容和手段需要进行适当的调整。
“十一五”时期我国经济社会发展面临的内外环境
根据初步判断，与“十五”时期相比，“十一五”时期我国经济社会发展面临的内外环境将会出现一些新的特点。
国家安全将面临更多挑战
“十一五”时期和平与发展的时代主题不会改变，世界的基本格局和发展方向不会改变，国际形势总体稳定、局部动荡的基本态势不会改变，因而，中国发展的国际政治环境也不会发生显著变化。但是，“十一五”时期影响世界和平与发展的不确定因素有可能增加，从而对中国国家安全提出更多的挑战。一方面，国际单边主义、强权政治和地区潜在冲突有可能增加传统领域的安全威胁。另一方面，恐怖主义、分裂主义和极端主义有可能增加非传统领域的安全威胁。
“9．11”事件之后，国际社会加深了对国家安全威胁尤其是非传统形式的国家安全威胁的认识，许多国家还制定了新的国家安全战略，采取了一系列应对措施。作为一个世界上有影响的大国，中国的发展也必须有国家安全方面更多的考虑。
全球化背景下国际区域合作加强与贸易保护主义盛行并存
一方面，在技术革命的推动下，经济全球化将继续发展，传统形式的贸易保护主义（主要是设置高额关税、实行进口配额制度等）将逐渐式微；另一方面，由于全球生产尤其是劳动密集型产品（如纺织品、消费类电子产品）和一些资本密集型（如钢铁、船舶制造）生产的相对过剩，贸易保护主义将以新的形式（主要是设置技术壁垒、实施反倾销诉讼）继续存在，并在一定的条件下盛行。同时，为更多地获得国际区域分工的益处和克服贸易保护主义的消极影响，各种形式的国际区域合作（包括中国－东盟自由贸易区、中日韩经济合作）将继续发展。
“十一五”期间，中国将举办北京奥运会和上海世博会。这除了会带来无限商机外，还将扩大中国的国际影响，促进中国经济与世界经济更大程度的融合。
世界贸易组织规则将对经济社会发展及政策的制定实施产生重要影响
“十一五”时期，“入世”过渡期结束，中国的“入世”承诺基本兑现。履行“入世”承诺，执行世贸组织规则，有利于规范对外经济活动，有利于在对外经济交往中维护自身权益，也有利于促进国内市场竞争，有利于为长期发展构造良好的制度和政策环境。同时，也应该看到，履行“入世”承诺，将使国内企业更加直接地面对国外竞争者，增大国内企业生存和发展的压力；也将使调控经济运行的传统手段（如对投资进行审批等）逐步退出历史舞台。这对政府职能转变提出了紧迫要求。
扩大内需的宏观政策可能要进行调整
以积极财政政策为主要内容的扩大内需的政策已经实施5年多，从2003年一季度经济增长、价格变动的情况来看，这一政策已取得明显成效。可以预期，“十一五”时期，宏观经济政策对于经济运行的调控方向将发生变化，其着眼点有可能不再是抑制通货紧缩，而可能是实现经济既无通胀又无通缩的适度增长。
“三大差距”（城乡、地区和阶层之间的差距）更受关注
20世纪90年代以来，城乡、地区和阶层之间的收入差距不断扩大。虽然国家从20世纪90年代末开始采取或强化了一些措施（如减轻农民负担、实施西部大开发战略、加强收入调节等）抑制收入差距扩大，但是收入差距问题似乎日益严重。“十一五”时期，抑制“三大差距”扩大的趋势必将成为经济社会发展政策的重点之一。
“三农”问题将继续困扰现代化进程
首先，农业现代化举步维艰。农业现代化的前提条件之一是农业生产经营规模的扩大，而农业生产经营规模的扩大需要农村劳动力向城市的大规模转移。由于中国正处于改革攻坚和劳动力快速成长阶段，城市经济对于农村劳动力吸纳能力的增长不会很快，“十一五”时期，不能期望有大规模的农村劳动力向城市转移，人口的大多数仍将滞留于农村，农业生产经营规模难以显著扩大，农业劳动生产率的提高受到很大限制。
其次，农民收入增长困难重重。尽管中央已经并将继续采取促进农民收入增长的政策措施，但是由于人多地少的基本矛盾难以解决，还由于农业劳动力非农就业机会难以快速增长，农民收入难以快速提高。这将影响农村消费能力的提高，从而通过影响消费总需求的增长影响经济增长。
第三，农村社会事业发展任务艰巨。与城市相比，农村不仅经济发展落后，社会发展更为落后；农村义务教育的普及、公共医疗保健体系的建设、农村养老制度的再造等需要付出更加艰辛的努力。
就业形势更加严峻
中国的人口结构及其变动趋势、经济发展所处的阶段以及改革开放向纵深的扩展，决定了就业不足是现代化过程中一个长期性问题。“十一五”时期，就业不足不仅表现在文化水平较低的劳动者的就业难上，更为严峻的是，由于近年来大学扩招速度迅猛，各种民办和中外合资高等教育发展较快，就业的不足还将表现在文化水平较高的劳动者的就业难上。就业不充分将造成人力资源的巨大浪费。
战略性资源约束日益强化
“十一五”时期，随着人口的增长和经济发展对于资源需求的增加，人地矛盾将继续加剧，森林和草地资源将继续呈下降之势；土地沙化、肥力下降、土质污染、草原退化等问题将日益突出。
“十一五”时期，北方水资源短缺形势更为严峻，合理配置全国水资源的要求将更为紧迫；全国水资源污染问题更加严重，治理水污染将需要更多投入；国内石油供需缺口继续扩大，经济发展对国际石油市场的依赖继续增强，中国在国际上将有着越来越多的安全利益。
公共安全将备受重视
2003年初爆发的“非典”疫情，给人民生命财产带来了严重损失，暴露了公共事业发展、公共管理、政府协调能力等方面的不足。“非典”危机警示人们，在全球化深入发展、各国经济联系日益紧密、人员往来日趋频繁的现代社会中，危机是随时有可能发生的。“十一五”时期，公众的危机意识将增强，从而将对公共安全提出更高的要求；提高政府尤其是中央政府的协调能力，改革完善公共管理制度，发展公共事业，将成为经济社会发展的必然要求。
“十六大”精神将成为制定经济社会发展规划的指南，社会舆论将对经济社会政策的制定产生更大影响
党的“十六大”提出了全面建设小康社会奋斗的纲领和为实现这一纲领所应完成的改革与发展任务，以及所应遵循的原则与方针。这些应成为制定经济社会发展中长期规划的指南。
另外，随着政治文明建设进程的推进，社会舆论将在经济社会生活中发挥愈来愈大的作用。在发展过程中出现的种种问题（社会利益失衡、环境污染、生态破坏等）日益严重的情况下，以人为本的发展思想将广为传播，社会舆论将更加关注民众特别是中下层民众的生活，“两个务必”和“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”的思想将成为舆论的主流方向。
“十一五”乃至更长时期内经济社会发展的目标
发展的内外环境决定了“十一五”乃至更长时期内经济社会发展的主要任务是，提高国家综合实力和国际竞争力，适当平衡各种利益关系，最大限度地创造就业机会，降低经济增长对自然资源的依赖程度，建设和谐稳定的社会。完成上述任务，经济社会发展必须以协调与和谐为目标。
以协调与和谐为目标的发展有别于以经济增长为唯一目标的发展，有别于以经济单项突进的发展，有别于忽视资源、环境和生态代价的发展，有别于一部分人受益、一部分人受损的发展。它强调人的全面发展是整个发展问题的核心；强调人与自然的协调，人与人的协调；强调经济与社会的共同进步，经济增长量与质的统一；强调城市与乡村的共同繁荣，发达地区与欠发达地区的共同发展；强调各阶层的共同受益，全社会的和谐共存。具体地说，这种协调与和谐表现在如下8个方面：
第一，地区之间的协调。目前，地区发展存在着严重的不平衡。由于造成地区发展差距的原因极其复杂，根据国际经验，在可预见的时期内，以人均ＧＤＰ之差别衡量的地区发展差距不可能缩小，但是不同地区居民享受的福利水平（包括享受到的医疗、教育服务）之间的差距有可能缩小。因此，地区之间的协调并不意味着地区发展差距的缩小，而意味着地区居民享受的福利水平之差距的缩小，同时还意味着全国市场的统一、地区产业分工的合理化、地区之间合作的加强和地区之间利益转移机制的形成。
第二，城乡之间的协调。城乡发展失衡是发展中国家工业化过程中出现的普遍问题。像地区差距一样，城乡发展差距在短期内也是不可能消除的。城乡协调的内涵，一是逐步消除城乡一体化的制度障碍；二是在物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设方面实现城乡统筹；三是逐步缩小城乡居民在教育、医疗、干净饮用水供给等方面享受的服务水平的差距，四是以城市和城市经济的发展，带动农业劳动力的转移和农村的现代化，以农村的现代化支持城市经济和整个国民经济的发展。
第三，不同利益群体之间的和谐。随着改革的深入尤其是随着所有制多元化的发展，社会将进一步分化为不同的阶层或利益集团，利益集团的冲突尤其是劳资冲突将成为社会冲突的新形式，并有可能成为社会冲突最主要的形式。不同利益群体和谐的内涵是，社会各阶层都能从发展中受益，收入差别在可容忍的范围之内，各阶层在共同利益的基础上实现合作。
第四，人与自然之间的和谐。由于自然向人类提供的资源是不可再生的或是受自然增长率限制的，因此，其所能向人类提供的生产、生活资料和舒适的生活、休闲空间在特定的历史阶段是一定的。人与自然和谐的内涵是，人类需求的增长与自然所能提供的各类资源相适应，人类的生产和消费活动以最小的环境代价进行。
第五，物质文明、精神文明和政治文明之间的协调。这三者之间的协调意味着物质财富的不断增长，精神产品的不断丰富，公民政治参与程度的不断提高；意味着综合国力的增长，科学精神的张扬，优秀文化的传承和发展，政治的清正廉明。
第六，纵向（中央和地方）、横向（部门之间）关系的协调。纵向、横向关系的协调关系着中央政策的有效性，地方积极性的发挥，因而关系着国力的增长及其合理运用。纵向、横向关系的协调意味着中央权威的加强，行政效率的提高，各方积极性的合理发挥；意味着中央政策合理性和稳定性的提高，及其对地方政策的指导协调功能和约束力的增强。
第七，开放和创新能力之间的协调。创新能力决定了一个国家在全球产业分工链条中所处的环节，从而决定了其在全球利益分配中的地位。中国是一个大国，虽然可以利用外国技术资源，但必须具备自主创新能力，以在全球产业分工链条中占据更有利的位置。开放和创新能力协调的内涵是，一方面要尽量获取对外开放的好处，积极利用外部资源和市场；另一方面要尽量避免对外开放的负面影响，高度重视自主创新能力的培养。
第八，近期和长远之间的协调。发展不仅应满足当代人的需要，还应为满足后代人的需要创造条件；不仅着眼于当前的经济增长，还应着眼于为未来的经济增长奠定基础。近期和长远协调的内涵是，当代人需求的适度增长，经济增长对自然资源依赖程度的降低，发展能力的提升。
制定“十一五”计划需要研究解决的几个问题
确定全面建设小康社会总目标及阶段性目标
从发展的角度来看，全面建设小康社会的目标可以分解为5个方面的目标，即保持经济增长的持续性、提高经济发展的科技含量、降低经济发展的资源和环境代价、构建和谐的社会关系体系和实现人的全面发展。这些定性目标表明了全面小康社会定量目标所应涉及的方面。
全面建设小康社会的进程可以分成若干阶段，每一个阶段都应有相应的阶段性目标。“十一五”时期是全面建设小康社会的关键阶段，制定科学可行的阶段性目标，无论是对于“十一五”计划的完成，还是对于全面小康社会的建设，都具有十分重要的意义。
全面小康社会的目标是对于全国而言的。各地区的发展目标，可参考全国的目标，但是，不可照抄照搬，应根据各地情况和本级政府权责范围，予以确定。
保持经济增长的可持续性
改革开放以来，我国经济保持了年均9．5％左右的快速增长。但是，快速增长也使我国经济发展付出了沉痛代价，包括资源的过快消耗，环境的巨大破坏和生态的显著恶化，以及社会冲突的明显增多等。
“九五”计划后期以来，随着买方市场的初步形成，我国采取了积极的财政政策以扩大内需，保持了经济快速增长的总趋势。但是，积极的财政政策的实施，也带来了一些新的矛盾和问题。如潜在的财政风险的加大。
“十一五”时期，维持经济增长的一些因素可能不复存在，如以低廉的价格获得建设用地、大规模国债投资等。需要研究在降低资源和环境代价、转变经济增长方式的前提下，如何通过寻求技术创新等新的替代性增长因素，来维持经济快速增长。
建设开放、统一、竞争、有序的市场环境
通过近年来的努力，我国的市场环境建设取得了显著进展。但是，市场分割、竞争不足、诚信无存、交易失范、执法不力的现象依然存在，且在一些地区严重存在，影响了国民经济整体效益的提高和经济的长远发展，甚至直接威胁着人民生命财产安全。
建设开放、统一、竞争、有序的市场环境，需要研究解决：（1）如何打破地区封锁，消除地方保护主义，建设全国统一市场；（2）如何打破某些行业的垄断，进一步促进市场竞争；（3）如何建立诚信制度，规范企业交易行为；（4）如何加强执法力度，切实保证消费者利益，和切实保障劳动者的合法权益（如生命安全、合理报酬）。
促进地区协调发展
（1）加快制定空间整体规划。在我国现行的规划体系中，缺乏空间整体规划，应尽早着手进行空间整体规划的制定。制定空间整体规划，需要进行区域划分方面的研究。迄今为止，人们提出的关于中国区域的划分方法（如三大经济带、六大综合经济带、九大经济带、九大经济圈）均存在着一定的缺陷。有的区块过大，不便于深入分析区域差别；有的没有保持行政区划的完整性，不便于搜集整理经济社会发展方面的数据；有的没有考虑历史延续性，提出的概念与常识不符；有的覆盖的区域不全，不是完整的区域划分。
借鉴国际经验，结合中国国情，我们认为，可将中国大陆划分为8大区域，即，1）东北地区，包括辽宁、吉林、黑龙江三省；2）北部沿海地区，包括北京、天津、河北、山东二市两省；3）东部沿海地区，包括上海、江苏、浙江一市两省；4）南部沿海地区，包括福建、广东、海南三省；5）黄河中游地区，包括陕西、山西、河南、内蒙三省一区；6）长江中游地区，包括湖北、湖南、江西、安徽四省；7）西南地区，包括云南、贵州、四川、重庆、广西三省一市一区；8）大西北地区，包括甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆两省三区。这种划分方法可供制定空间规划和“十一五”规划时参考。
制定空间整体规划，还需要把握我国区域合作发展的大势。根据经济合作带形成的一般规律，我们认为，随着中国全方位对外开放步伐的加快和西部大开发战略的实施，全国由南到北正在形成珠江经济带、长江经济带、陇海－兰新经济带和京津－呼包银经济带。这4条连接东西部的经济增长轴线将构成中国区域经济增长的新格局。
（2）保持西部大开发的可持续性。西部开发是一项长期而艰巨的任务，现阶段西部地区的经济增长主要是国债投资和中央预算内的基本建设投资拉动的。一旦国债淡出，如何保持经济的快速增长将是西部地区面临的严峻挑战。因此，需要研究解决西部大开发的可持续性问题。
（3）增强东部地区的国际竞争力。东部地区是我国参与国际竞争的核心地区。提高东部地区的国际竞争力，是更好地对外开放的需要，是保持全国经济长期快速增长的需要，是奠定地区协调发展物质基础的需要。
（4）加快老工业基地的改造与发展。老工业基地（包括东北老工业基地等）曾为我国的工业化和现代化建设做出过重大贡献，加快老工业基地的改造与发展是推进现代化的需要，是全面建设小康社会的必然要求。现在老工业基地普遍面临着社会负担沉重、结构调整困难、机制转换受阻等问题。我们认为，老工业基地的改造和发展，应摒弃单纯拯救传统工业的思维，而从服务于地区协调发展和繁荣区域经济的总要求出发进行筹划。
加强中央政府权威，增强政府协调能力
中国幅员辽阔，各地区发展差距巨大，只有建立一个强大的中央政府才能整合方方面面的利益，才能有利于民族凝聚力的提高，才能在非常时期保证经济社会的稳定运转。最近发生的“非典”疫情表明，只有加强政府尤其是中央政府的协调能力，才能应对种种不测给经济社会发展带来的挑战。
落实城乡统筹发展战略
目前，农村人口占全国人口的大多数，随着城市化的推进，农村人口的相对规模可能会缩小，但是，农村人口的绝对规模依然巨大。在2020年城市化水平达到60％左右时，农村仍有6亿左右的人口。农村的发展和繁荣既是全面建设小康社会必不可少的方面，也是全面建设小康社会的重要支撑。现阶段，严重的“二元结构”正制约着内需的进一步扩大和经济的进一步增长。无论是从全面建设小康社会的需要出发，还是从实施新型工业战略的需要出发，都需要认真研究如何实现城乡的协调发展。要研究解决的问题包括：土地资源稀缺地区的城市化如何更好地顾及农民利益；如何实现工业对农业的反哺；如何消除限制农民向城市转移的制度性因素；如何变革农村土地制度才能使之有利于农业现代化和城乡共同发展，等等。
真正实现以人为本的发展
实现以人为本的发展，需要科学的发展观。这就是，一切发展都是为人类最终摆脱自然和非自然的“奴役”、实现物质和精神的彻底解放创造条件；发展的直接目的在于为人们提供健康而有益的工作，使之享有充裕的物质生活和愉悦的精神生活；发展是量和质的统一，物质财富的增长只是其内容之一。
为实现以人为本的发展，“十一五”时期，需要研究解决的问题包括：（1）如何通过增加教育投入、完善教育体制，实现义务教育的公平性，扩大职业教育、高等教育的受益面；（2）如何通过增加医疗卫生投入、完善医疗卫生制度，保证人人都享有最基本医疗服务的权利和能力；（3）如何通过户籍制度、劳动制度的完善，保证城乡居民享有平等的劳动权；（4）如何通过完善养老体系，应对在经济尚不发达的情况下出现的老龄化问题；（5）如何通过完善人口政策，应对人口性比例严重失调带来的挑战。
保证改革的公正性，扩大改革的受益面
由于所处的社会位置不同，人们在改革过程中获得的利益存在严重差别。这种并非源于个人能力的差别是民怨渐起的主要原因。如何保证改革过程的公正性将是“十一五”时期面临的重大课题。
（李善同 侯永志 作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）
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