手中运筹6.9万亿资产 国资委罩上两道特殊光环

　　经济日报今日导刊 本报记者 何振红

　　国资委一成立就罩上两道特殊的光环——它被定性为国务院直属的特设机构，这在中国是一个新生事物；

　　它是一个拥有196家中央企业的大“老板”，手中运筹着6.9万亿的资产，而且管资产 和管人、管事相结合。

　　一道道光环，一道道关注的目光。国资委的成立，至少从组织机构上实现了政府的公共管理职能与出资人职能的分离，使多头管理、出资人不到位这两个困扰我国国有资产管理体制改革的顽症有所突破。人们期望，国资委这个“五龙治水”的终结者，能够将国有资产管理体制改革引入一个新的阶段；人们期望，肩负着推动国有经济结构战略调整和国有企业改革重任的国资委，能够为解决国有经济深层次矛盾提供制度保障。

　　人们清楚，从期望到现实还有一段长长的距离。在这个机构成立之初，人们尚不能确定这个权力集中的“老板”会不会颐指气使，习惯地板起“婆婆”的面孔；人们也无法断定，这个“五龙治水”的终结者，自身能不能建立起一套完善的治理结构和有效的外部监督机制，会不会在自己内部形成新的“五龙治水”。

　　但是短短几个月内，人们看到，新一轮国有资产管理体制改革的大幕已有条不紊地开启。

　　国资改革从何入手

　　4月11日，在国资委成立后的第一次全委大会上，国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融提出要“十分认真地做好开局和起步工作”。如今，近半年时间过去了，人们关注国资委如何拉开新一轮国有资产管理体制改革的大幕———

　　从监管起步

　　建立一套完善的国有资产管理基本规章制度

　　由于出资人缺位，积淀到今天的都是深层次矛盾，更棘手的是，这些矛盾又盘根错节，成为国企改革和国资改革的重重障碍。国资委要想在短期内有所建树，必须找到一个好的切入口。

　　“从监管起步”，国资委决定从此入手，建立一套完善的国有资产管理基本规章制度。

　　5月27日，李荣融被正式任命为国资委主任两个月零三天，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。有了它，国资委“从监管起步”就有了尚方宝剑，有了它，国资委就可以搭建一套完善的国有资产管理基本规章制度。目前，国资委正在抓紧研究起草与之配套的《企业国有资产授权经营管理办法》、《重要子企业重大事项管理办法》、《企业国有产权转让暂行办法》、《企业国有资产产权纠纷调处办法》、《企业国有资产经营业绩考核暂行办法》、《产权交易管理办法》等法规和规章。

　　专家提醒，应抓紧对现行的法律法规和规范性文件进行清理、废止或修订。据初步统计，1988年以来，我国共颁布实施有关国资管理的法律法规及规范性文件达200多件。它们多是在出资人职能分割的情况下制定的，有着较强的行政色彩和部门烙印。

　　从监管起步，国资委将继续向部分大型企业派出监事会。迄今为止，已向193家国家重要骨干企业派出了监事会。据透露，国资委派出监事会的主要职责将从查账移至企业的行为控制，他们将更多地运用自己的判断能力和眼界来考察公司战略履行、激励机制到位及评价等事宜。至于查账这项技术工作，则按市场规则交由社会中介机构来负责。与以前不同的是，中介机构不能由企业自己聘请。

　　从监管起步，国资委正在着手建立国有资产经营业绩考核制度和总体评价监控指标体系。考核以签订业绩合同的方式进行，实行年度考核与任期考核相结合、结果考核与过程评价相统一，并与经营者的奖惩挂钩。据悉，起步阶段，考核将选择企业的财务效益状况、资产运营状况、偿债能力状况和企业发展能力状况等几项基本指标来进行，明年起在中央企业中全面推行。

　　专家认为，考核与评价的难点不在于建立一套缜密的体系，而在于考核指标的设定有可能演化为国资委与企业的一对一谈判。在这种谈判中，由于信息不对称，国资委明显处于劣势。

　　找准角色定位

　　谨防形成国资委内部的“五龙治水”

　　在中国，特设机构是一个新生事物。

　　因而从国资委酝酿之初，关于它的角色定位就成为探讨和争论的焦点。

　　国务院机构改革方案称，国务院授权国资委“代表国家履行出资人职责”，“依法对企业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责”。从这一点说，国资委的角色就是出资人代表，扮演的是“老板”的角色。但是方案话锋一转，马上强调国资委“不得直接干预企业的生产经营活动，不要变成‘婆婆＋老板’，不能把企业管死”。如此告诫，表明国资委有可能游走在“婆婆”和“老板”之间。

　　这种角色摇摆，缘于国资委的双重身份。对国家而言，它是代理人，代表国家行使出资人职责；对企业而言，它是委托人，对企业的经营者提出国有资本保值增值的要求。

　　对于国资委的角色定位，国资委高层有着自己的理解。李荣融一再申明，“国务院没有授给我婆婆的权”。他强调，与其他出资人一样，国资委应该严格履行的是资产收益权、重大决策权以及选择经营者的权利，并做到不缺位，不越位，不错位。

　　有专家称，即使国资委准确地将自己的角色定位为出资人，也不能保证其就不会将企业管死。正如国资委一位高官所言：“仅凭老板职能，若不能规范运作，就足以把企业管死。”由此看来，国资委要成为一个合格的出资人代表，除了找准角色定位之外，至少还须迈过三道关卡：

　　第一道关卡是国资委的治理结构。沿用行政管理方式，决策无人负责、行为无人约束，是国资委可能出现的两大问题，而这两大问题的解决只能依靠治理结构。专家建议，国资委可借鉴企业董事会的做法，除了委主任办公会外，设立战略、决策、薪酬、审计等若干个委员会，广泛吸引专家参与，建立一套科学有效、相互制衡、责任明确的治理结构。

　　第二道是职能整合。按照国务院机构改革方案，原分散在国务院几大部委的出资人职能都划入了国资委，这就有一个职能整合问题。从国资委的机构设置来看，18个职能机构中，没有一个是负责整体分析和把握企业发展战略及总体情况的。专家提醒，国资委职能机构之间应建立一种制度性的联系，谨防国资委内部的“五龙治水”。

　　第三道关卡是外部监督。没有监督的权力是可怕的。国资委的外部监督力量至少有三种：一是全国人大通过立法并依法监督国资委工作。有专家建议，国资委每年应向全国人大报告国有资产运营情况。二是发改委、财政部、审计署、工商局、证监会等国家公共管理部门，按照各自的职能对国资委进行合规性监督。三是通过建立信息反馈制度、对国资委工作的评价制度，由所出资企业对国资委进行自下而上的监督。

　　重组中央企业

　　大企业主辅分离，收缩战线，小企业兼并重组

　　中央企业是国资委监管的主体，其改革与重组是国资委工作的重要内容。按照国资委的部署，中央企业改革的核心内容，就是建立权责统一、运转协调、有效制衡的法人治理结构，并提出，用3—5年的时间，建立起较为规范的法人治理结构，今年在国有独资企业中进行设立董事会试点。

　　中央企业是一个特殊的群体，既有关系国民经济命脉的特大型企业，也有从国务院部委办脱钩的小公司，资产规模大的近7000亿元，小的只有2亿元；职工人数多则逾百万，少则只有几十人。如此参差不齐，足以证明中央企业结构和资产配置不合理，重组势在必行。对于重组，国资委的思路十分清晰：突出主业，做强做大，努力成为具有国际竞争力的行业排头兵，力争培育出30—50个具有国际竞争力的企业集团。

　　对那些规模大的中央企业而言，当务之急是主辅分离，收缩战线。国资委建议，中央企业的主业不要超过三个，并明确提出，中央企业要用两年的时间成为行业排头兵，至少要进入前三名；而对那些规模小、分散重复的、不具有特殊性的企业来说，则要尽快进行兼并重组。这种兼并既可以在中央企业之间进行，也可以在中央企业与非国有企业、外资企业之间进行，后者尤其受到鼓励。

　　为了保证中央企业做强主业，国资委将依法规范其投资行为。国资委规定，同级董事会只能审批有关主业的投资，无权批准辅业的投资。如果需要对辅业进行投资，必须经上级董事会批准；如果母公司进行跨主业方向、影响核心竞争力的投资，则需要上报国资委审批。

　　除了投资方向，国资委还将依法规范中央企业的投资规模、投资决策责任。

　　改革与重组都必然涉及产权交易。国资委提出，充分借助市场手段，打破部门地区分割的格局，力争用较短的时间，将国有产权交易全部纳入市场交易，并抓紧建立国有产权交易监测网络，逐步实现交易信息全国联网。在国有产权交易中，国资委把好行为审批、资产定价和进场交易三个关口。

　　在国资委成立的短短几个月间，中央企业的改革与重组都已有序展开。据悉，国资委已选定了5家国有独资企业进行设立董事会试点，有5户企业通过重组整合的方式从中央企业名单上消失。

　　调整国有经济结构

　　不能采取关停并转、上划下放等行政调控方式，而应选择合并分立、破产退出、拍卖转让等产权变动方式

　　自党的十五大提出从战略上调整国有经济结构和布局以来，各地贯彻有进有退、有所为有所不为的方针，国有经济布局得到了优化，结构得到调整。但是由于出资人不到位，国有经济战略性调整缺乏实施主体，没有专门机构对整个国有经济布局和结构进行通盘考虑，所以导致我国国有经济战略性调整中面临这样一种矛盾：一方面一些地方将国有经济战略性调整片面理解为“国退民进”，要求国有经济从竞争性领域里全部退出，有的甚至低价变卖国有资产；另一方面国有经济战线长、过于分散、结构趋同问题仍十分严重。

　　随着国资管理体制改革启动后，按照国务院的授权，国资委成为国有经济战略性调整的实施主体，负责对整个国有经济布局和结构的战略性调整进行通盘考虑。

　　主体明确后，很快就有了行动。在7月10日召开的中央企业负责人会议上，国资委提出，对涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共品和服务的行业，重要的资源行业，以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业，国有经济都要成为主导力量。而《条例》中的表述是：“国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。”“国务院国有资产监督管理机构是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构”。专家认为，前一种提法实际上是后一种提法的具体化，具有更强的可操作性。

　　专家提醒，国有经济战略性调整，必须规划先行。国资委必须认真研究制定国有经济结构调整的战略规划、基本框架、产业布局、持股领域和持股比例，并尽快对地方改革实施监督和指导。

　　规划先行，是一件很重要的事情。

　　如果做不到规划先行，一个城市将频繁出现“马路上开拉链”的尴尬，如果做不到规划先行，在国有经济战略性调整中我们付出的代价将是巨大的。

　　战略规划确定后，调整方式也应发生变化。作为出资人，国资委不再行使政府的社会公共管理职能，因而其调整方式也应发生变化，不能再采取关停并转、上划下放、总量调控等行政调控方式，而应选择合并分立、增资扩股、破产退出、拍卖转让等产权变动方式。

　　从监管起步，并由此拉开国资改革的大幕，应该是一种现实的选择。

　　值得欣慰的是，国资委在开展工作时，特别注意强调依法履行出资人职责，牢牢把握角色定位，并注重从实质问题入手，从根子上解扣。但是有专家提醒，国资委成立，只是从机构上明确了出资人，出资人明确并不等于出资人到位，这中间尚有一段很长的路要走。正如李荣融所言：“深化国有资产管理体制改革，是一项极具挑战性和探索性的工作，既要勇于实践，大胆探索，又要慎重起步，稳妥推进。”对此，所有关心和参与这场改革的人都应有充分的准备。

　　出资人职责到位是关键

　　易生

　　国资委的成立表明代表国家股东的出资人机构已经到位。然而，出资人机构到位，并不意味着出资人职责到位。从一定意义上讲，出资人职责是否到位，是关系到这场国有资产管理体制改革成败的关键问题。实现出资人职责到位远比出资人机构到位要艰难得多，复杂得多，必须要有创新思维。

　　第一，要实现出资人职责到位，必须一体化行使股东各项权利。

　　从总体上说，股东权利有三项：选择经营者，重大决策和资本收益。具体来看，这三项权利又可以细化为多个决策事项，如资本投入，增资扩股，股权转让；合并、分立、兼并、收购、清算、关闭、破产；业绩考核、评价、激励、约束；重大投融资、对外担保；委派股东代表、选聘董事和监事；审计、监督；利润分配。

　　乍一看，这些决策事项内容不同，所涉及领域也不同，似乎可以各自独立行使，但实际上这些决策事项不仅不能分割行使，而且必须形成有机的统一体。因为它们有着共同的目标，即增强所出资企业的市场竞争能力和市场经营活力，实现出资人权益最大化。

　　另外，履行出资人职责与行使政府社会公共管理职能有着本质区别。政府公共管理职能是一种合规性管理、时点管理和过程管理，各项职责各依其法，各个部门各司其职，无须统一决策，而如果出资人分别履行其职责，分割决策，就会“只见树木，不见森林”。

　　第二，要实现出资人职责到位，必须从宏观到微观、从整体到局部、从决策到执行全面调整工作思路。

　　与其他所有制企业出资人不同，作为国有资产的出资人，国资委首先要从宏观上明确国有经济战略性结构调整的总体布局。总体布局包括国有经济分布的产业领域和产业定位，即控制产业(国有独资企业)、战略产业(国有控股企业)、放开产业(市场优胜劣汰)、退出产业(无优势产业)、进入产业(高新技术产业)，战略产业的控股要求，放开产业的运行规则，退出产业的运作方式，进入产业的投入规模，从微观明确各类产业中所出资企业的持股限定和股权结构。其次要从整体上明确所出资企业的发展战略，改革、改制、改组、改造的总体方案，然而由总体方案决定企业的股权结构、治理结构、组织结构、投资方向、投资规模、股权转让，资产重组、主辅分离。再次要通过股东会、董事会决策企业的重要事项，如投资、融资、合并、分立、利润分配等，再由经理层负责具体执行。

　　第三，出资人职责要按照政府级次、产权级次逐层到位。

　　只有明确出资人所出资企业的范围和边界，才能做到权利、责任和义务的到位。按照十六大精神，我们正在建立的国资管理体制可概括为国家所有，分级出资。上下级国资机构是平等的产权主体，可交叉持股，共同组成产权多元化的公司制企业，并构建治理结构，体现按政府级次履行出资人职责的原则。

　　国资机构在履行出资人职责时，还应遵循产权级次管理原则，建立层级出资人制度，即国资委是母公司的出资人，母公司是子公司的出资人。由于我国国有企业改制中的特殊背景所致，除所出资企业的重要子公司的重要事项越级可由国资机构直接决策外，其余均应按产权级次关系逐级负责，并建立责任追究制度。在这种体制中，国资委的主要职责就是制定出资人行为规则、程序和标准，然后指导监督。

　　第四，出资人职责到位的方式应为“上面千条线，董事一线牵”。

　　应该明确的是，出资人拥有的是企业的股权，因此其管理对象并不是企业，而是企业的治理结构。政府作为出资人，与其他出资人(如自然人股东)一样，其意志应通过治理结构来体现。对国有独资公司而言，健全治理结构的关键是设立董事会，而且董事会应由外部非执行董事、内部执行董事、独立董事等多种类别董事构成，内部执行董事原则上不宜超过三分之一。