安徽粮改九月寓言

　　粮食市场最后一道闸门正缓缓开启，市场格局得以按照商业逻辑自身进行重塑：国有粮食购销企业被割断脐带推向市场；私营粮贩再度获得合法身份进入市场。农民因而第一次在拥有生产自主权之后拥有了产品支配权，成为真正的市场主体

　　□本报记者 余力

　　三个家庭的秋天故事

　　立秋以后，安徽5000万农民、10万国有粮食购销企业职工以及数千个体粮贩的生活方式，将发生巨大改变。

　　实际上，这个改变从6月1日起，就变得触手可摸了。在该省推广的粮食补贴方式改革方案中，核心内容为“两放开，一调整”：放开粮食收购价格，放开粮食收购市场，将国家通过保护价给农民的粮食间接补贴，调整为直接补贴。

　　对来安县双塘乡卓集村农民伍启光来说，这意味着他可以领到国家发给的粮食直接补贴180多元，而且再也不用排长队看粮站干部脸色卖粮，而是在家坐等村里的个体粮贩以更优惠的条件上门收购。“种粮食终于可以赚点钱了。”伍启光眼光热切地说。

　　对朱梅等许多粮食系统职工家庭来说，这个方案则意味着痛苦。朱梅是原天长市军工粮站职工，在粮食系统工作了20多年，5月份单位减员70%，她是其中一员。41岁的丈夫好不容易竞争上岗，现任天长市国家粮库经营部一部经理，一家三口靠他每月290元的工资度日，朱梅因此不得不去小餐馆打零工，每小时赚3元钱。

　　与他们都不同的是，天长市釜山乡的王光远是亦喜亦忧。王家原是当地第一大个体粮贩，全乡数一数二的富户，1998年国家严令禁止私营粮贩后，他被工商局几次重罚，欠债14万。现在，王光远喜的是终于可以光明正大收粮卖粮，而不会再被工商局围追堵截；忧的是个体粮贩如雨后春笋，一个乡就冒出二三十家，生意不好做，钱也难赚了。

　　这三个家庭，只是改革的一个切面，将他们的喜与忧放大，就清晰呈现出粮食市场上三种主体在这次改革中的命运转折。

　　他们的命运何以会在改革中发生如此转折？因为随着产区市场———粮食市场最后一道闸门缓缓开启，市场格局得以按市场经济的逻辑进行重塑：安徽国有粮食购销企业被割断脐带推向市场；粮食产区的非国有粮商继2001年八大粮食主销区私营粮贩获得合法身份之后，也堂堂正正进入市场。农民因而第一次名正言顺有了选择的余地，在拥有生产自主权之后拥有了产品支配权，成为粮食市场上真正的主体。

　　粮食市场大门的开与合

　　事实上，粮食市场的大门并非第一次打开。

　　1985年元旦，国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，宣布取消实行30多年的粮食统一收购，实行合同定购，部分放开市场经营权。

　　然而不到两年，粮食减产、粮价上涨，政府很快将“自由种植权”与“部分经营权”收了回去，打开一条缝的大门重新关死。

　　7年之后，第二次粮食流通体制改革启动。国家出台《关于发展高产优质高效农业的决定》，允许有条件的省市放开市场和价格，浙江等地提出“粮食购销市场化”，实行生产、价格、市场“三放开”。

　　由于粮价上涨，1994年政策再度收紧，刚刚获得合法身份、日渐活跃的私人粮商再遭取消。

　　此后几年风调雨顺，粮食连年创记录丰收，市场供大于求，于是出现卖粮难，打白条盛行，造成农民收入锐减。美国学者莱斯特·布朗因而在《谁来养活中国》一书中，预测未来中国的粮食供求会陷入严重的危机，渲染到2000年将会形成3000万-5000万吨的缺口。

　　如果说国际上的“中国粮食威胁论”，加重了中央对粮食安全的担忧的话，那么1998年的特大洪水，以及粮食系统2140亿元的亏损“黑洞”，则成为1998年政策出台的导火索。

　　“从那时以来，中央的决策意图就是把粮食风险降低到零，保证粮食的绝对安全。”中国社科院农村发展研究所李成贵博士说。

　　这次粮改通过行政干预，“按保护价敞开收购农民余粮、按顺价(即高于保护价)销售、资金封闭运行”，希望能进一步将已经关上的大门堵严实。换言之，就是统购统销，在购销两个环节上下其手。

　　显而易见，要维持这个封闭体系运转的条件是，销售顺畅并且销价要高于政府制定的收购价，即保护价。

　　但是，市场情况却并非如此。不仅销售价格持续下跌累计达30%以上，仅仅略高于保护价，而且每年销量都小于收购量。

　　出现这种状况的原因是，国有粮食企业无法控制销售价格，因为它并不是市场上惟一的卖家，更不是价格最低质量最好的那一家。粮食交易还有另外的三条渠道：

　　其一是尽管警察小分队夜以继日在公路上盘查，私人粮贩依然屡禁不止；其二，一些粮食加工企业有权直接向农民收粮；其三，进口粮食价格与国有粮企销售价格相差无几，且质量更为优良，因而占据了一定的市场份额。

　　在需求基本稳定的市场上，这三条渠道一起对粮食的价格产生了不容忽视的影响。再加上连年丰收粮食供大于求，顺价销售的价格与销量自然都双双下跌，以至于库存大量积压，如1998-1999年间，天长市粮食多得无仓可堆，只好堆了2000多个露天堆，每堆16万公斤。到去年为止，全国库存已达..5亿吨，约占总消费量的50%(联合国粮农组织提出的粮食安全线为17%～18%)。

　　而积压造成的是巨额亏损。以1998年安徽收购的大米为例，当年保护价为0.68元／斤；由于是贷款收购，需向农发行支付利息，再加上库存保管费用，粮食存放一年的成本约为每斤六至七分钱。这样，存放到2000年时，成本约为0.88元／斤，而一般而言大米存放三年以上就成了陈化粮，销价为每斤0.3元左右，亏损已近0.6元。据粮食、财政和质量监督部门核定，到去年6月末全国库存的陈化粮高达500亿斤，仅此一项，亏损已达300亿元。倘若继续存放，这个数字将愈发大得惊人。

　　如此一来，为这些亏损埋单的各级财政则背上一个大包袱。更可怕的是，在现有流通体制下，这个包袱还在不断扩大。国家每年需斥资近万亿元收购新粮，而顺价销售却实现不了，导致库存每年都有新增的积压，账面每年都有近百亿新亏损。

　　而另一方面，保护价一跌再跌，如安徽大米从1998年的0.68元／斤一路跌到去年的0.51元／斤，同时由于收购资金困难，敞开收购无法真正实现，农民收益大受影响，原先的政策预期并未达到。

　　“这些年，国家支出了巨额成本，一定程度上保护了农民利益，保证了粮食安全。但代价未免太大了。”李成贵说。而现在，布朗所预测的粮食缺口不但没有出现，我国粮食储备反而远远超过国际安全线，粮食确实是多了，国家财政显然再无背着巨额亏损以保证安全的必要。

　　粮食市场的大门开了又关，关了又开，如此反复两次之后，终于在2001年再次打开尘封已久的门。不同的是，这一次，国家只是拉起了第一道闸门，采取“放开销区、保护产区”的策略。

　　当年，试点省浙江农民人均收入比上年增长7.8%。同年8月，试点推广到浙江、上海、广东、福建、海南、江苏、北京、天津八大主销区，均取得了有目共睹的巨大成功。

　　销区市场的良性运行，无异于一剂推动产区市场化进程的强心针，粮食市场的最后一道闸门终于缓缓开启。

　　粮食直补釜底抽薪

　　在国务院发展研究中心农村部主任韩俊看来，要进行粮食市场化改革，首先必须“把过去给流通环节的补贴直接补给农民，对国有粮食企业釜底抽薪，把原来依靠财政补贴维持的粮食企业逼到市场上去，使它们成为真正的企业，这样市场才有可能放开”。

　　与此同时，改变补贴方式的另一个原因是，据世界经合组织测算，通过流通环节补贴农民的效率仅为25%左右。在安徽，这个数字低至10%，其余90%被消耗在中间环节。“我们现在进行的这项改革就是为了少花冤枉钱。”安徽省粮补改革办公室副主任、省财政厅副厅长戴克柱说。

　　去年，天长市和来安县已经先期进行了直补试点。当年秋收后，两个地区共发放直补资金约4000万元，每亩平均补贴25元，每个农户平均获补贴180元，平均占农业税的40.5%。“兑付率均为100%，每一分钱都直接发到了农民手里，没有一例农民因不满而上访的。”当地官员说。

　　农民伍启光说，“这次粮补数字在生产组分户公布，上下数字一致，执行也很到位，公开、公平都做到了，我放心了。只是希望补贴有长期性，补贴数稳定。”

　　于是，天长和来安方案成了全省试点的蓝本。方案规定，直补的标准是市场价与保护价的差价部分；粮食补贴数量为各县1998年到2002年5年间按保护价收购粮食的平均数。具体数字由各县分解到各家各户，分解依据为各户农业税计税土地面积或计税常产，或两者各占一定比例(各县自行决定)；补贴发放由乡镇财政所承担，与农业税挂钩，补贴或直接抵扣农业税，或由农民凭农业税完税证明领取。

　　据天长市财政局办公室副主任陆映元介绍，计算农户补贴数，难点在于农业税计税土地面积和计税常产的核定，稍有不慎，就有可能引发公平与否的矛盾，“但是，这个棘手的问题，安徽已在2000年的农村税费改革中解决了，现在只需要将档案数字调出使用。”

　　据悉，秋收后，全省将按照这一方案于9月20日后进行兑付。戴克柱透露，“在价格上，据估计，今年保护价和市场价的价差每斤在3分左右，为了更多地保护农民利益，省委省政府决定每百斤水稻按4.5元、小麦按5.5元的标准计算补贴。”

　　不过，这一方案在学术界却备受争议，赞成者认为有利于农业产业结构调整，减轻粮食过剩的压力；质疑者则认为这一模式不鼓励农民种粮，将损害国家粮食安全。

　　不仅如此，在实践中，也出现了分歧。从去年开始，吉林、湖北、河南等其他粮食产区也在局部进行了直补试点。其中湖北的补贴方式与安徽有较大区别。安徽方案并不考虑农户现在是否种粮食，交农业税就补贴，而湖北则按照农民的粮食售量来进行计算。

　　据悉，国家粮食局已于今年7月邀请专家组成课题组，研究全国的粮食直补方案，预计11月将有结果。

　　国有粮企瘦身

　　“这次改革，改变最大的是国有粮食企业。”来安县粮食局局长顾春林说。

　　在多年的垄断保护下，国有粮企“老账、老粮、老人”缠身，如同一个耄耋老人，毫无竞争能力：到2001年底，安徽购销企业亏损面高达85.6%，累计亏损200多亿元，欠贷款330亿元，但存货值仅170亿元，且多是高价位粮；商品粮库存达248亿斤；粮企职工10万人，实际仅需要不到1／2。

　　在此情况下，去年初开始进行的改革艰难无比。最关键的问题在于，粮企几乎没有任何自有资金，完全靠粮食风险基金与贷款度日，改革所需的成本从何而来？

　　老账和老粮已是近乎天文数字，早已资不抵债的企业显然无力背负，安徽省的做法是干脆一笔勾销，由政府继续背起这个包袱。今年6月，省财政厅、粮食局、农发行联合发布《调整粮食风险基金补贴政策的通知》，明确规定，对今年5月31日之前的老粮，经审计后锁定数量和成本，继续给予利息、费用补贴；对于同期老账，也在经审计认定后继续贴息，挂账的消化按国家政策进行；对国有粮食购销企业销售处理老粮食库存发生的差价亏损，先实行挂账，挂账利息由省用粮食风险基金支付。

　　芜湖市粮食局企改办主任孙在祥说，这样的处理是“不论是非，到此为止；恩恩怨怨，一笔勾销”，有助于粮食企业轻装上阵，但同时也意味着脐带从此彻底割断，粮企必须自求多福。

　　如此一来，亟待进行改革的只剩“老人”。

　　过去几年里，粮企迅速膨胀，比如朱梅所在的天长市粮油食品供销公司，1988年只有20多人，两个粮店，几年后就发展到200多人，12家粮店，导致人浮于事成本高企。

　　减员因而成为解决“老人”问题的关键。最初，安徽设定的分流目标是50%，后来上调到70%———这一目标在6月1日已经大体完成。

　　分流采取的方式是“先全员下岗，再竞争上岗”，分流的人员按工龄付给经济补偿金，补偿的标准由各县市根据当地的工资水平决定。全省的平均补偿金为1.7万元／人。

　　来安是其中值得称道的一个成功范例。去年初改革开始时，摆在粮食局长顾春林面前的是一堆麻烦账：职工2923人，要分流2000多；7亿元银行挂账，每年需支付银行利息2000多万元；3.75亿公斤库存老粮，平均成本每公斤超过1.20元，市价却不到0.80元，保守估计潜亏1.5亿元。

　　“不改革，市场放开，只有等死。”顾春林们首先制订了详细的实施方案。从上到下层层讨论后，经基层职代会、职工代表大会通过，再报县政府审批，这一方案的支持率从最初的60%上升到最后的97.3%。

　　6个月里，来安粮食系统减至840人(其中购销企业534人)，分流职工人均补偿1.2万元。

　　竞争上岗后，来安粮企职工一洗过去的官商习气，与私人粮贩一样走村串户，上门收粮。瘦身后的来安粮企因此焕发出盎然生机：“2002年收的‘丰两优’优质稻，在今年按0.56-0.57元／斤卖出，实现利润600万元。这是1998年来第一次实现顺价，第一次创收，第一次足额归还贷款。”顾春林自豪地说。

　　来安改制何以能成功？抛开方案公平、程序公开因素不谈，成功的前提是筹集到足够的资金：改革成本共1742万元，其中省里拨款574万，县粮食风险基金拨款338万，上岗竞争风险金420万(由上岗职工交纳，每人5000-6000元)，资产变卖210万，企业间相互拆借200万，这些钱保证了职工的稳妥安置。

　　与来安相比，天长的改革则不那么顺利，其中一个重要原因是资金的严重匮乏。

　　由于缺乏资金，天长粮企过去的不合理制度在改制中无法得到合理的弥补，比如说从1991年开始实行的带资调入政策。

　　该政策规定，职工调入粮食系统时，若是本系统职工子女须交3000元、配偶交5000元、无亲属关系的人员交8000元。从那时起至今年5月31日，交钱进入粮食系统的共有1000多人，而在此之前，粮食企业严格实行退一人进一人，那时职工总数不过800多人。对这一“卖岗位”的不合理制度，天长市政府却因为企业无法拿出资金补偿而不得不明文规定“带资款不退。在解除劳动关系时，如补偿金达不到带资款的，企业可以补足”。

　　窘境中的天长粮企，不仅无法对此作出补偿，甚至不得不拆东墙补西墙，将其他开支挪作此用。金集粮食公司本应返还给职工的9万多元集资收益，因此被截留作为改革基金；而一些实在无法可想的企业，甚至挪用农发行的收粮贷款。

　　安徽省农发行信贷一处处长杨江透露，安微已经向中央打报告，要求中央协助，中央正在考虑。“方法无非是两个，一是请中央预拨今后的粮食风险基金，再就是省财政或由省财政担保向中央借钱。”

　　李成贵认为，“安徽明显没有办法独力支付改革成本，财政部也不会再多拿出钱来。如果粮食主产区全面市场化，问题会更严重。现在只有最高决策层重新考虑，才能根本解决。中央可以考虑专门发行国债。”

　　尴尬的农发行

　　安徽粮改重新塑造起一套全新的市场关系，收粮资金的惟一提供者———农发行———与国有粮企之间的关系因而陷入一种尴尬。

　　农发行成立于1994年，作为一家政策性银行，目前业务范围仅限于粮棉油流通领域，资金来源为中央银行的再贷款。

　　杨江说，“一直以来我们与国有粮食企业，不是信用关系，是捆绑式的特殊关系。”农发行对粮食企业“有收必贷”，某种意义上，它的角色更像是管理粮食资金的出纳。

　　而且，这个出纳甚至无法进行监管。“虽然名义上我们有这个权力，但政策对粮食企业没有硬约束，我们也缺乏真正有效的手段，管不住。”

　　这种“捆绑式的特殊关系”带给农发行的是巨额亏损挂账。根据安徽省农发行的报表，今年5月31日粮食贷款余额为330.6亿，其中粮食贷款135亿、挂账144亿。粮食库存销售后，贷款至少还要新增20亿-30亿的亏损。“这样算来，我们的粮食贷款不良贷款率有70%。”杨江说。尽管财政最终会为农发行埋单，但巨额挂账依然是压在农发行心头的一块大石。

　　不过，这种捆绑在粮改后将得到改变，但新难题又随之出现：一方面是企业收粮所需巨额资金除农发行外别无来源，另一方面是农发行除贷款给粮企外别无业务，而此时，贷款风险已需要农发行自己承担。

　　贷亦难，不贷亦难，两难之下，今年6月，农发行总行下发了《非保护价粮食收购贷款管理办法》，明确“以销定贷、以效定贷”，对国有粮食购销企业的信贷业务开展信用评级和资产抵押贷款，并建立起贷款资格审核制度。

　　对于农发行的强硬措施，安徽国有粮企一片哗然，斥之为落井下石。

　　杨江有些无可奈何，“我们只不过是试图建立起信用关系，恢复银行借贷的本义。”

　　不过，不论双方如何彼此不满，这样的合作还是不得不继续：安徽的国有粮企只能继续向农发行贷款，以收购粮食；而农发行仍承担政策性任务，需要提供资金支持。只不过粮改之后，农发行终于有了一些自主权，可以以商业信贷的方式管理资金，不必再重温70%坏账率的噩梦。至于建立信用关系的目标，只有当国有粮企真正在市场上活下来后才可能实现。

　　北京大学中国经济研究中心宋国青教授说，农发行的未来只能是商业性银行，“只有开始向包括私人粮商在内的其他经营者发放粮食贷款的时候，农发行的存在才真正变得不是问题。”

　　粮贩子的春天来了

　　安徽粮改改变了什么？用一位政府官员的话来说就是：“过去是农民看国有粮食职工的脸色，现在是国有粮食职工看农民的脸色。”

　　为什么买卖双方态度发生180度的转化？市场形势使然。以前，买者寡而卖者众，自然形成买方市场，而现在，游戏规则的改变将使得市场上突然拥入成千上万的买者。

　　作为配套措施，今年6月安徽宣布取消粮食收购资格认定，凡要求从事粮食收购的各类企业和个体工商户，均只需向县以上工商行政管理机关申请粮食收购登记注册或变更登记。

　　去年，天长试点时曾先期出台同样的规定，登记注册的农民经纪人多达5000多人，他们在当年的粮食收购中占据了半壁江山。

　　业内人士透露说，由于成本低廉，这些私营粮商可盈利空间远比国有粮企大。粮食售价需高出收购价0.2元，国有粮企方有盈利空间，而对于私营粮商来说，高出6分就有钱可赚。

　　不过在韩俊看来，他们依然比较弱小，“安徽改革打破垄断，允许竞争，是巨大的进步。但还不够，还应该培育私人粮商，扩大他们的市场份额，这样才能真正消除垄断。”

　　在更多的人眼里，无论是减负后的国有粮企，还是并不强大的私营粮商，发展都是目前的当务之急。而怎样才能在刚刚重塑起来的市场中快速发展？芜湖的做法也许能带来一些启发。

　　7月中旬，芜湖市粮食行业协会成立，这是粮食市场放开后安徽第一家行业协会。目前已有100多个成员，其中30%-40%成员是民营粮食企业。这些成员目前正在进行粮企再造，走的是浙江的路子———组成经济联合体，实现粮食产业化，通过订单农业延伸到农民的生产环节；同时大力发展城市连锁店。

　　“只就粮食搞粮食，路会越走越窄。”孙在祥说。

　　因为，“安徽今年的试点，就是打破一切不合理的约束，让市场信号能够准确传达到农民和企业那里。但是改革能不能真正成功，取决于农民和企业能不能对信号作出恰当的反应。”一位当地官员说。

　　(本报记者 张立 对本文亦有贡献)