财政部欲修法收权中注协变身“行业俱乐部”？_国内财经_财经纵横

财政部欲修法收权中注协变身“行业俱乐部”？

http://finance.sina.com.cn 2003年08月28日 10:36 21世纪经济报道

　　顾万江

　　源起于1999年4月启动的《注册会计师法》修订工作，自2001年10月公布修订草案征求意见稿后，因为多种原因而沉寂了一段时间。

　　而发表在《财务与会计》2003年第7期上的一篇《关于修订我国注册会计师法的若干思

考》(以下简称《若干思考》)则像导火索，引爆了深藏于水中的炸弹。

　　一位业内人士告诉记者，这篇署名柴珐的文章实际出自财政部条法司。据悉，《注会法》修法程序首先是由财政部条法司将成形的修订稿报财政部，通过后由财政部提出正式意见，经国务院法制办讨论通过，再提交全国人大常委会审议。因此，该文的发表，使得中注协乃至整个注会行业心神不宁。

　　《若干思考》关于确定我国注册会计师行业管理体制应遵循的原则，旗帜鲜明地提出，在职能的实现方式上，行政机关应当全面、完整地行使法律赋予的行政职能，不应再通过委托等方式将行政许可、行政处罚等职能交由注协或其他组织行使。

　　“这实际意味着财政部将收回原属于注协行使的职能，”一位行业内人士如此认为，“财政部门有意借修订法律的时机，对注会行业的管理做较大的变动。”

　　财政部收权行动

　　欲明就里，必溯过往。

　　1986年发布的《注册会计师条例》曾规定，“注册会计师和会计师事务所的管理机关，在全国为财政部，在各地区为省、自治区、直辖市财政厅局　。”

　　而在1993年颁布的《注册会计师法》则将政府主管部门由“管理”转变为“监督、指导”。

　　分析人士指出，该规定意思是确定财政部门对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会只进行监督、指导，而不是管理，具体的管理工作由注协来进行，这实际是政府部门转变职能的重大改革措施。

　　然而，2001年我国的银广夏和美国安然事件发生后，注会行业的公信力受到前所未有的质疑，谁能代表公众的利益、谁能维护公众的利益一度成为“最强音”。当时，财政部就有观点表示，在现代民主国家，政府是公众利益的代表者，而由注册会计师组成的协会是行业利益的代表。

　　于是，2002年11月财政部发布了《关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》(19号文)，指出“经财政部党组决定，将原委托中国注册会计师协会行使的行政职能予以收回，由财政部有关职能机构行使，注册会计师协会履行行业自律性管理职能。”据悉，财政部会计司为此还专门成立了一个注册处，协调中注协的关系，强化政府监管的意图。19号文实际上成了注册会计师协会行政职能的终结者，但其合法性无法得以确认。

　　而根据《注册会计师法(修订草案)意见稿》第5条，“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导”。

　　对于《注册会计师法》的修改，业界一致认为，注册会计师行业管理体制、会计师事务所的组织形式以及注册会计师和事务所的法律责任是并列三大热点问题。然而，在《行政许可法(草案)》于8月22日提交人大常委会审议的背景下，注会行业管理体制问题近来却越发成为头号关注焦点。

　　明显地，在《若干思考》发表前，《注册会计师法(修订草案)意见稿》秉承了《注册会计师法》“财政部门”“监督、指导”的一致性。而该文的发表，因其作者的特殊性，有可能成为对这种一致性否定的信号。

　　中国人民大学博士生导师宋常教授指出，基于我国注会行业管理经验和资本市场成熟与发达国家相比有一段差距，政府加强监管在未来一段时间有其现实性和必要性。而一位资深注册会计师则认为，政府部门强力收回监管权，实际有行业管理模式回归“政府干预主义”的取向。

　　行政许可或行政审批，是行政机关对经济社会事务实行事前监管的重要手段。一位专家告诉记者，国务院曾就行政审批制度改革提出一系列要求，减少行政审批，少管微观，多管宏观，少抓事前的行政审批，多抓事后的监督检查。

　　因此，对于财政部在特殊时期的收权可以理解，但如果写进法律，有业内人士担心这种“回归”未必会带来两情相悦的结果。

　　财政部可能会陷入“沼泽”？

　　据悉，早在2001年11月，深注协就向财政部条法司写过一份报告，指出修改《注册会计师法》，不能带有“政府万能论”，“无限政府”的论调，要按市场经济模式和国际惯例来构造注册会计师的管理体制，对于政府又管不了、管不好的事情，交由行业协会管理，这符合当前政府机构改革的有关规定。

　　浙江省注册会计师协会秘书长何元福也认为，政府管理和监督注册会计师行业，应该是高层次的和宏观的，其管理和监督的主要对象是行业协会，而不是会计师事务所和注册会计师，管理和监督的主要内容是行业协会履行管理职能的行为，而不是从事具体的审批、处罚等微观事务。

　　资深会计师、中瑞华恒信会计师事务合伙人张连起接受采访时指出，在政府干预主义理念主导的经济体系中，政府也是一种利益主体，并不超然独立，天然地从公众利益角度考虑问题。事实上，由于缺乏自律监管所具备的灵活性和适应性，管制效率反而会降低。一旦不当管制导致职业服务市场的“条块分割、价格紊乱”，整个行业就会陷入无所适从的“沼泽”之中，甚至由此孳生行政腐败。而行业协会更贴近市场，更贴近会员，其发展的历史也一再表明，职业利益与公众利益可以而且能够有机统一于一身。

　　张连起进一步指出，“安然事件后，有人认为《萨班斯·奥克斯利法案》是政府干预主义的全面复苏，是对安然事件背后自律监管模式的根本匡正，实际上这是以讹传讹。对于行业监管规律性的认识，我们依然盲目。”

　　他认为，国际上注会行业基本形态都是自律。“我们不能把为别人量身定做的药拿来就用，那很容易吃错了药！”

　　如果行政因素更多地渗入，张表示了自己的忧虑。“在惩戒、注册、考试、标准、培训诸方面，应当在法律授权和财政部门的监督下，让协会充分行使整个链条的职能。倘若协会的职能支离破碎，则会陷入‘欲伸不行、欲缩不能’的景况，既不符合国家政府职能转变的宏观背景和国家领导人关于充分发挥协会这一‘第三种力量’的指示，又可能会使以诚信建设为主线的自律性管理萌芽夭折。”

　　对于财政部将审批权等行政职能收归，一名老注册会计师算了一笔账。“审批同时意味着责任，而对行业的管理绝不仅仅是一批了之，还要包括日常繁琐的监督，财政部门每天要面对全国57000个注册会计师，4400家会计师事务所，财政部怎么可能有这么多的精力？”

　　“再说，如果每年财政部处罚1%的注册会计师和事务所，那就有570个注册会计师和44家事务所被处罚，再假如有一半的不服处罚，提起诉讼，财政部有关部门就不得不直接面对300次的行政诉讼。”

　　同时，政府机构和公务员数量有限，专业知识和经验存在欠缺，加上政府权力过大，一位业内人士更是担心，由于我国注册会计师行业的整体职业道德水平还有待提高，如果将监管的权力全部移交给政府，政府恐怕既无精力也不可能对几千家事务所的审计质量及其连带的纷繁复杂的市场交易行为进行监督，有寻租和腐败的危险。

　　而政府过多的参与，有时也会适得其反。2000年上半年，财政部下发了关于推动会计师事务所上规模、上水平的若干指导意见和规定，随后全国范围内掀起了事务所合并重组的浪潮。由于推动这次合并重组的力量主要是源于政策诱导，结果出现了不少问题。一些事务所为扩大规模，盲目扩张。中天勤当属前车之鉴，该所由中天、天勤合并而来，由于合并后没有抓好内部管理，合伙人各自为战，导致审计质量失控，最终因“银广夏”事件而翻船。

　　行业俱乐部

　　1988年中国注册会计师协会成立时，就带有半官半民的“准政府”色彩，协会会长、秘书长均由政府任命或指派，协会作为财政部门的下属机构进行管理，内部也实行行政化的运作模式。《注册会计师法》出台后，将协会定位为社会团体法人。

　　协会定位是“服务、监管、管理、协调”。监督、管理更多地体现为政府的行政管理职能，服务与协调则体现了法律赋予职业团体的特征。协会因此常常处于十分尴尬的位置。

　　中注协一方面收取会员会费，维护行业的利益，而另一方面，决定权在政府手中，协会无能为力。当未能维护会员权利，遭受行业人士责难时，协会习惯于拿“不独立”、“权限小”、“受制于政府”等来说事；而当行使监管行业不利或行业个别会员作弊，协会又以“作为一个社会团体，对执业环境的无能为力和工作的艰难性”来回答财政部门、社会公众的谴责。这个时期，协会基本上从属于财政部门。

　　而今，协会的审批、监管等职能归位于财政部门，如《若干思考》所言，“政府与注协承担的具体职能不同，作为独立的管理主体，两者既相互制约，又互相配合，而政府处于主导地位”。

　　对此，一位老注会人士表示担忧：“其制定的行业自律的‘指导意见’是否会成为一纸空文？一旦如此，又何来行业自律？注协不是成了行业俱乐部？”

　　针对《注会法》的修订可能会出现这样的局面，宋常教授认为，注会行业发展，要实行“政府监管、行业自律、市场引导”三位一体的管理方式。财政部门强化政府监管，有必要性和合理性，但体制上要厘清各自的权责，在强化政府的监管时，促进行业的发展，最终实现行业自律。至于将来财政部与中注协是什么关系、怎么协调，才有利于行业成长和正常运行，这在法的修改上对这些问题要有所考虑。

　　和风创业管理顾问公司总裁赵虎岩也指出，法的修订考虑到怎么去实现有效管理更重要。如果实行政府管理，外资事务所进来后怎么规范，“人家按照国际通行准则来运作，国内事务所遵循国内的管理方式，那对外资所是否就会出现双重标准问题”。因此，“加强管理的同时，也要有利于协调国家化与国际化问题”。宋常补充认为。

　　实际上，对于注协在行业中的地位以及在行业自律方面的作用，业内人士还是寄予很大的期望：“我的观点是在新法中明确授权注册会计师协会，行使政府对注册会计师的管理权限，并规定政府财政、审计部门对协会的监督、管理。”

　　据悉，有望很快获得通过的《行政许可法》将会对未来法律的制订产生深远影响。

　　全国人大常委会委员、国家行政学院法学部主任应松年教授此前在接受本报记者采访时表示：“现在我们国家在进行一系列经济法律的制定和修订，这里面也要考虑和《行政许可法》衔接的问题。”因此，《注会法》的修改最终如何还要照顾到多方的平衡。

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