开发区的乱与治

　　□本刊记者 叶伟强 实习记者 刘安田／文

　　自上而下的初始动力

　　中国的开发区包括经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、出口加工区等特殊经济区域。其中经济技术开发区和高新技术开发区相对数量大，而且对社会经济的影响最大。 由于20世纪90年代中期之后不再设立高新技术开发区，所以后来新设立的开发区以经济技术开发区为主体。

　　最初的开发区是在改革开放初期由中央直接推动产生的。1984年邓小平同志视察广东、福建、上海等地后，提出了进一步加快改革开放的指导思想。在此基础上，国务院特区办根据中央书记处和国务院的决定，开始研究建立经济技术开发区的问题。

　　1984年5月，中共中央、国务院决定进一步开放14个沿海开放城市：天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海。同年底，国务院在14个沿海开放城市批准成立了14个经济技术开发区。

　　开发区初创时期，第一批国家级开发区的设立带有鲜明的中央主导型特点，地方相当被动，基本上是中央事先确定下来，然后开发区开始启动，起步开发一般大大落后于批准设立时间。比如说，天津经济技术开发区的地域定界，是1985年9月由国务院特区办函复天津市人民政府确定的；湛江经济技术开发区的边界位置，则是1986年7月特区办负责人调研后报国务院，于同年9月26日，以国函(1986)132号文件批复。这种特点与开发区后来的发展形成了强烈的对照。

　　地方积极性引致开发区热

　　1992年～1994年间，开发区的发展出现了一次大的高潮。这一时期共批准设立了18个国家级经济技术开发区。这批开发区习惯上称为“第二批”国家级开发区，所在城市主要是内地中心城市。此举标志着我国开发区逐渐从沿海向内地扩展。

　　较之第一批开发区，第二批开发区有一个重要的特点：起步普遍早于批准。温州、昆山、沈阳等经济技术开发区，平均早在被批准为国家级经济技术开发区之前四年就已经起步。业内人士熟知的昆山开发区是经过一段时间的自我发展、取得重大经济业绩之后才被承认的。其他开发区也早一到两年，只有个别起步滞后。

　　开发区的建设逐渐具备了自我生长的动力，但还不具备自我约束的机制。1992年前后，开发区热开始出现。由于在经济转轨时期，中国各地政府处于权力的独特地位，具有很强的资源配置能力，它们在首批开发区成功运作的鼓舞下，纷纷举办开发区和工业小区。随后，中国出现了国家级、省级、市县级等各级开发区。

　　几千个开发区在很短的时间内设立起来，其中绝大多数是基层政府举办的。这些开发区或因基础设施条件差，政策环境恶劣，或因区位条件不佳，不具备开发建设和招商引资的条件，造成了较大范围的耕地占用和浪费。不少开发区内无法完工的工程大量存在。全国范围内开发区的低水平重复和大面积开发，进一步加剧了宏观经济的过热。清理整顿开发区成为当时整顿经济秩序的重要内容之一。

　　初次整顿

　　在20世纪90年代的短短10年当中，我国的开发区整顿便在反反复复中走过了两个轮回。

　　1992年12月16日，中央和国务院作出了“立即停止再审批和建设新的开发区，已经批准和开工建设的，也要进行清理，量力而行，该停的早停”重要批示。严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒，严控开发区数量，严格审批制度。并组织力量，对耕地占用及撂荒情况进行认真的检查处理。这个意见成为行政部门管制活动的重要依据。

　　1993年1月，国务院特区办上报国务院《关于认真清理、严格审批各类开发区的管理问题》的报告，指出开发区在本质上是地方问题，而非中央政府问题。

　　这次整顿集中在1993年～1994年，为基层地方政府设立了开发区准入门槛。在清理整顿过程中，省级以下，特别是市县级以下新建开发区的数量被大大压缩。大量不具备开发条件的开发区被摘牌。

　　不过，开发区的新建并没有停止。1993年是开发区清理整顿年，但恰恰是该年4月，七个国家级经济技术开发区被批准设立；5月，又有三个国家级开发区批准设立；另外一些的成片土地开发项目推进，也得到了实质性的进展。所以，该年可以说又是开发区设立年，而设立的开发区的级别相对较高。

　　在这种背景下，尽管整顿初期成果显著，但地方政府的热情并没有因为整顿而削减，基层开发区的建设也没有被完全遏制。

　　起落之间

　　随后的几年，开发区热愈演愈烈。以1997年4月15日颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(即中发〔1997〕11号文件)以及1997年9月18日颁布的《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》为标志，又一轮开发区整顿开始启动。这两个文件提出七个方面的要求：加强土地的宏观管理；进一步严格建设用地的审批管理；严格控制城市建设用地规模；加强农村集体土地的管理；加强对国有土地资产的管理；加强土地管理的执法监督检查；加强对土地管理工作的组织领导。由于土地资源是开发区必不可少的要素，中央显然寄希望通过这种途径来使开发区热有所降温。

　　开发区的审批程序也逐渐规范化。第一批开发区是先设立，再开发，基本上实行自上而下的操作。第二批开发区则基本上是由地方发挥主动性，先申报立项再设立，甚至是先开发再申报设立。由于当时开发区享有优惠政策，而且数量相对较少，基本不存在直接的恶性竞争，这种机制下也产生了不少好的开发区。但是许多地方政府由此以为只要是开发区就有利可图，依靠“廉价”的征地纷纷“开发”。“遍地开花”的开发区中，大量是效益低下者。

　　规范后的国家级开发区设立程序大体如下：先由当地市政府向省政府作立项报告，由省政府向国务院提交方案。国务院授权商务部(以前为外经贸部)协调国土资源部和建设部，对该立项进行意见汇总，然后提交国务院总理办公会最后审议。这个程序可以在相当程度上确定各个环节的问责制度，因此对国家级开发区的设立很有约束力。各开发区所在地的省人民代表大会都制定了“经济技术开发区管理条例”之类的法规。省级开发区也有一定的设立程序，但其管理部门可能是计委，也可能是经贸厅，各省有很大的自主权。至于省以下级别开发区的设立，其随意性更强。

　　以往整顿取得一定的成效，但是在西部大开发的背景下，开发区又进入到新一轮的拉动。2000年～2001年，国务院批准了中西部14个中心城市已经运行的省级开发区，提升为国家级经济技术开发区。这批开发区的起步普遍较早，比升格时间平均早六七年。这14个经济技术开发区的设立，是在入世及市场化国际接轨的背景下完成的。它们的设立，政治意义远大于经济意义。这种宏观背景给了开发区一个更为“宽松”的环境。开发区热重新启动，而且向西部地区蔓延。

　　2003年7月30日，国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，指出近一个时期以来，一些地方和部门擅自批准设立名目繁多的各类开发区(包括园区、度假区)，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，明显超出了实际需要，严重损害了农民利益和国家利益，对此，必须进行全面清理整顿。这个通知，标志着新一轮开发区的清理整顿又一次拉开序幕。-