出口欠退税不能拖而不决

　　刘亚双 郭丽清 陈祥生

　　为了缓解退税压力，近年来中国政府采取了控制退税指标、放慢退税速度等办法，结果使中央财政对出口企业的退税欠账越来越多，并使公开和潜在的中央财政赤字持续扩大，政府财政风险日趋增加

　　出口退税，是指对出口商品已征收的国内税部分或全部退还给出口商的一种措施，这也是国际惯例。1994年1月1日开始施行的《中华人民共和国增值税暂行条例》规定，纳税人出口商品的增值税税率为零，对于出口商品，不但在出口环节不征税，而且税务机关还要退还该商品在国内生产、流通环节已负担的税款，使出口商品以不含税的价格进入国际市场。

　　加重政府负担

　　近年来，在出口快速增长、出口退税率提高、出口结构优化和外贸体制改革深化等因素共同作用下，出口退税规模不断扩大。尽管国家安排的出口退税资金逐年增加，但与出口退税实际需求之间仍存在着较大缺口，出口欠退税由此产生，且有愈演愈烈之势。

　　根据国家相关部门统计，1985年中国出口退税只有17.95亿元，1993年为299.65亿元，到2001年迅速增加到1070亿元。如果按照15%的退税率匡算，中国1999年至2001年出口退税额应分别为1044.03亿元、1385.12亿元和1389.49亿元，但实际的退税额只有626.69亿元、1050亿元和1070亿元。仅这三年就累计对企业欠税约1071.95亿元。

　　影响企业发展

　　事实上，2001年实际出口退税占中央财政本级支出(包括赤字为5754亿元)比重的18.6%，接近五分之一，与不含赤字的中央财政本级支出(3156亿元)相比，出口退税占34%；如果按照应退尽退计算，这一比重会更高。据国务院发展研究中心提供的数据，到2002年底，中央财政对出口企业欠退税额已累积2477亿元。

　　2002年年底，原国家计委、外经贸部预计2003年出口增幅为7%，并以此为重要依据确定了出口退税指标。2003年中央财政安排出口退税预算1150亿元，另外，2002年四季度结转出口退税指标139亿元；加上7月22日中央财政宣布再追加300亿元，2003年可以使用的退税额度达到1589亿元。但今年前5个月，中国外贸进出口总值达3093.4亿美元，增长39.6%，其中出口1558.6亿美元，增长34.3%；进口1534.8亿美元，增长45.5%；累计实现贸易顺差23.8亿美元。同时，财政部预计，下半年进出口增长仍然会增长，增幅在20%～25%。

　　按照当前形势，出口退税欠账肯定还将继续扩大，预计到2003年年底，出口退税欠税累积数额可能超过3000亿元，且下半年也仅剩517亿元可用额度。形势不容乐观。

　　为了缓解诸如此类现状带来的压力，近年来，中国政府已经采取了控制退税指标、放慢退税速度的办法，结果使中央财政对出口企业的退税欠账越来越多，并使公开和潜在的中央财政赤字持续扩大。毫无疑问，退税欠款已经形成了中央财政对企业的直接负债，当年的欠税实际成了没有列入当年财政预算的财政赤字，长此以往，有可能增加政府的财政风险。

　　事实上，至少连续三年来，因未能及时收到国家出口退税款而消极出口的企业大量存在。仅在2001年，年出口额居全国前列的粤、苏、沪、浙等地就已经反映，出口退税指标严重不足，与实际需求相差甚远，如江苏省2001年退税缺口高达200多亿元。特别是退税严重滞后，有些地方的企业退税滞后期长达6-9个月，占压了大量资金，增加了经营成本，使部分出口企业尤其是中小企业有单不能接、不敢接，出口业务无法正常运作，企业深感苦恼。

　　此外，出口退税返还期限的不确定性，已经造成企业经营中难以预计的政策风险，从民营小企业到国有大企业，出口企业的资金链越绷越紧。

　　同样原因，出口退税账户托管贷款推出才两年，银行的不良贷款问题已经露头。从2001年开办出口退税账户托管贷款以来，商业银行积累的金融风险与日俱增。据有关部门统计，目前各商业银行已累计发放该项贷款500多亿元，而且正在以惊人的速度继续增长，银行已经不堪重负。

　　与此同时，企业为了争取尽快拿到出口退税款，不得不向当地税务部门“示好”。各地每年的出口退税指标更演变成为一种腐败的代名词。各地争夺退税指标、有人“出卖”退税指标、有人借机骗取出口退税、企业公关争取提前退税、部门借退税寻租的腐败之风也愈刮愈烈。

　　揭示制度缺陷

　　那么，到底是什么原因导致出口退税延迟、欠退基数像滚雪球一样越滚越大？

　　造成这一切的原因之一是现行退税制度的设计缺陷。

　　中国增值税收入实行中央与地方分享制，中央与地方政府在增值税收入与出口退税的责权不一致。计划内增值税收入中央与地方按75∶25比例分成，超出计划部分地方政府分享比重更高，但出口退税完全由中央政府支付。

　　2002年出口应退税2118亿元，其中中央财政替地方政府分担了530亿元。因此，随着近年出口高速成长，中央财政的压力必然越来越大。

　　原因之二是这些年的出口退税额度并非完全根据出口额来确定，而是纳入国家财政预算，按计划分配，难免与出口贸易实际不匹配。由于采用预算计划指标控制出口退税的数量和进度，每年出口退税财政预算持续不足，造成各地出口退税指标短缺。

　　根据国务院发展研究中心的统计，从1997年至2002年，退税指标年均增长率是17.8%，而应退税额年均增长率达到37.4%；1999年中国的出口额是1949亿美元，到2002年发展到3256亿美元，年均增长18.6%。按照这个速度，出口退税额这三年的年均增长率为36.3%。但是，同期中央财政收入实际增长率只有18.2%。可见，外贸出口退税额的增加和财政收入的增加根本不成比例。

　　原因之三是在征收方法上和征收管理上存在漏洞。1997年以来，由于受到中央财政财力和地方政府消极对待等原因的限制，符合国际惯例要求的出口退税“免、抵、退”制度迟迟不能全面地实施。直到2002年1月1日才对生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的自产货物实行“免、抵、退”税管理办法。

　　另外，税收征收环节上的问题也不容小觑。除了偷、逃税现象，每年地方税务机关违反国家税务政策审批的减免税也达到上千亿元，而一些地方搞包税制，超出的部分自然就流失了。同时，出口骗税案件屡禁不止，一些不法分子钻政策空子，利用加工贸易和一般贸易的税收差别，通过搞假的加工贸易等手段，规避国家税收，造成国家进口税收的流失。

　　据悉，政府已下大决心对出口退税制度进行改革。估计到今年九月底即将有一系列的改革措施出台。而据最近消息，出口退税可能的调整方案是下调出口退税平均税率，同时2003年1月1日以后的出口退税由中央地方财政共同分担。

　　(作者单位：中央财经大学税务系、金融系)