政策制定执行分歧扩大 三大因素挑战信贷政策

　　张望

　　由于监管部门与货币政策部门的政策目标有一定的差别，前者以防范风险为主，后者以经济增长为主，必然使信贷政策的制定与贯彻存在一定的距离，从而对信贷流向和安全问题构成一定的潜在负面影响

　　信贷政策是中国货币政策的重要组成部分，包括信贷投向的窗口指导，利率、期限和规模限定，信贷资产保全等内容。政策目标在于保证经济运行的有效资金需求，维护金融安全与稳定。

　　近年来，中国信贷政策在支持扩大内需，促进经济增长方面发挥了积极作用，基本满足了各类经济实体的资金需求，并且通过引导信贷资金流向，积极促进了产业结构的调整。但是，随着中国市场经济的不断发展，经济和金融活动热点不断增加,热点切换速度加快，加上金融体制改革继续深化，信贷政策在进行窗口指导、引导信贷资金流向上也面临一些问题，对一些理论上还在争论，但现实中又急需解决的问题面临艰难选择，信贷政策的调控效果受到挑战，主要有三方面：

　　信贷需求多样化、复杂化

　　中国目前处于分业经营的金融运行模式，信贷资金是企业融资的主要方式，为避免风险，信贷政策对资金的使用也有许多明确限定。同时，对不同行业的信贷投放规模经常进行窗口指导，避免信贷投放过于集中，导致经济结构失衡。

　　但随着市场经济的发展，经济活动内容不断丰富，金融市场不断发达，使信贷资金的需求呈现多样化，并使信贷资金的管理复杂化。信贷资金的使用已不再简单局限于传统的短期和长期贷款。

　　从资金用途看，资金需求还表现为实业型资金需求和纯投资类资金需求；消费类资金需求和生产服务类资金需求；有直接的信贷需求和间接的信贷需求，间接的资金需求表现为企业通过扩大贷款规模，而将自有资金用于信贷政策限制的领域。

　　信贷管理的复杂化表现为不少资金需求的实际用途与名义用途不一致；一些资金需求的规范与违规性难以界定。

　　之所以会出现这些情况，完全是资金的逐利性和市场竞争压力所至，信贷政策已不可能超前设想到各种信贷资金使用形式，也不可能让信贷资金完全按照政策要求流动。由于信贷资金目前是企业主要融资方式，所以在对某些信贷需求性质无法有效界定。

　　在对某些行业信贷规模无法完全控制的情况下，信贷政策的调控作用往往容易产生偏差或受到非议。原因就在于政策作用只能弥补市场自发调控的不足，而不能完全替代市场的调节作用。实践也证明任何一项宏观调控政策越具体，对微观行为规定的越多，执行效果越差，违规现象就屡禁不绝，在实际中的调控和操作效果越差。

　　为有效发挥信贷政策的调控作用，值得探索的方式是，政策当局应坚持市场引导信贷资金走向为主，政策调控为辅的方针；把握信贷风险的控制主体主要由商业银行和企业承担的原则，同时根据市场走向和发展态势，通过调整信贷成本、规模与风险的对称性，促使经济金融实体对信贷资金的需求理性化，使信贷资金真正有利金融和经济资源的配置，避免产业供需结构严重失衡和泡沫大量堆积。

　　宏观、区域政策存在偏差

　　目前中国一些宏观调控政策存在的主要问题是难以满足部分地区的经济实际情况。对某些问题的调控不是滞后就是缺乏力度，或无法操作。而其原因首先在于中国区域经济发展的差异性和不平衡性。各地经济结构和发达程度不同、结构供需状况不同、消费能力和需求特点不同、信贷投资环境不同和防范处置风险能力不同、微观经济主体偏好不同，还有地域社会文化等方面的差距，决定了对统一性信贷政策的传导路径和结果可能存在较大差别，需要结合区域经济金融发展特点的政策进行指导。目前中国信贷政策主要由人民银行总行制定，难以兼顾区域性差别，各地实施区域性货币政策时难以发挥实际效应。

　　其次是各地制定区域性信贷政策的自主权十分有限。这是中国长期来沿用习惯的上管一级的管理模式所形成的制度，人民银行大区分行一般不敢突破人总行的各项制度细则，大多转发人总行的文件，对人总行未规定禁止也没有规定可以实施的有关业务，各地也不能突破，这使得人行大区分行在制定有关区域性货币政策时存在很大局限。各商业银行总行一般也是转发人总行的有关规定，各地区的一级分行难以发挥应有作用。

　　为此，信贷政策可进行如下改进：一是宏观调控性信贷政策应多从定性和原则性角度出发，避免具体的量化指标。二是央行对关系当前国民经济发展的主要行业和热点产业应及时发布宏观调控政策总体目标，阐述调控目标的原因。三是人行各大区分行应具有较多的制定区域性信贷政策自主权，在人总行总体的指导性调控政策基础上，按照区域性经济的特点实行因地制宜、分类指导的政策，促使政策更能满足经济发展的需要。

　　政策制定、执行分歧扩大

　　目前中国三大监管部门已完全从央行分离，监管和央行制定政策的独立性都得到加强。由于监管部门与货币政策部门的政策目标角度有一定的差别，如前者以防范风险为第一位，后者以经济增长为主要目标，必然使信贷政策的制定与贯彻关系存在一定的距离，对信贷的流向和安全问题构成一定的潜在负面影响。

　　事实上，监管独立与央行货币政策的协调问题早已存在，至今尚未彻底理顺。如资本市场火爆时期，信贷资金违规进入股市问题，对上市公司和证券公司违规贷款投资股票的查处，始终没有很好解决，重要原因在于央行信贷政策的制定和证券监管协调关系没有很好解决。

　　目前，传统上由央行执掌的政策落实监督之权也要让渡给银监会，又给未来的信贷政策执行效果增加了变数。因为监管标准更多的是要按照国际惯例和规则，信贷政策更多是针对目前中国现实经济金融运行情况而定，两者之间必然会存在一些政策分歧。所以未来信贷政策的制定与执行是否符合国际惯例，是否能在有效的监督下执行，在现实中是否有可操作性，政策决策由谁来承担，这些都有待进一步研究探索。

　　如果没有监管职能，央行的信贷政策是很难实现的。所以，央行与三大监管部门如何有效协调，使有关政策目标基本一致是当前需要解决的主要问题。长期有效的办法是建立和完善央行与监管部门关系协调的制度保障，要通过即将出台的三大法律，制定相应的政策法规，明确央行与监管部门职责，确保政策制定与贯彻的顺利进行。