访谈：个税改革如何端平一碗水

　　———访中国人民大学财政金融学院财政系主任朱青教授

　　□王熙臻

　　个税要调节收入分配

　　记者：国税总局日前发布消息称，个税改革方案年内不会出台。但实际上，年内不会出台并不意味着改革的中止，您如何评价当前正在酝酿中的个税改革？

　　朱青：个税改革的具体方案人们争议很大。有些问题需要决策者做出一定的价值判断，比如税率是升还是降，免征额(新闻界普遍称其为“起征点”)是提高还是不动等等；有些问题还要等我国的法制环境和税收征管水平大大改善后才能解决。例如，我国个税以个人为基本申报单位，国际上普遍采取以家庭为单位申报，目前我国的这种做法存在许多问题。如两个三口之家，一个家庭只有一人有工作，月收入2000元，按现行税法每月要缴纳95元税款；另一个家庭三口都有工作，每人月工资700元，合计2100元，但就不用纳税；显然这种现象不合理。家庭是基本的生活单位和核算单位，也应当是基本的纳税单位，但个税要向家庭申报过渡需要方方面面的配套，不是说改就能改的。

　　我想个税改革是早晚要做的事情，但它涉及到许多人的切身利益，涉及到国家的政策走向，涉及到不同阶层的利益分配，所以应当慎重从事，不能急于求变，这是我理解的个税今年不能出台的原因。

　　记者：“一碗水端平”，是老百姓对决策者的通俗要求。税收作为一种重要的经济杠杆，它如何体现老百姓的这个意愿？

　　朱青：我认为在个税问题上“一碗水端平”是指税收的公平性。从理论上说，税收公平包括两个方面。一是横向公平，就是纳税能力相同的人缴纳相同的税收。二是纵向公平，即收入能力大的人应当比收入能力小的人多纳税。这里的多纳税，不能用绝对额来衡量，而是要用税负(相对数)来衡量，比如有效税率，即纳税人缴纳的税款占其总收入的比重。纵向公平需要用累进税率来体现。按照我国目前的九级超额累进税率，一个人每月工资如果是1000元，其收入的有效税率为1%；如果是10000元的人，有效税率为14.65%；而如果月工资达到了10万元，有效税率就会高达29.31%；这就是纵向公平。税收的横向公平和纵向公平在理论上很容易解释，但在实践中税法如何把它们体现出来则是一个很复杂的问题。比如，张三每月挣2000块缴了95块钱的税，李四挣2000块也缴了95块钱的税，他们两个人之间就做到了横向公平。但张三家里三口人都有工资收入，李四的三口之家只有他一人工作，从家庭角度来看，李四与张三缴同样的税就不是横向公平。

　　记者：许多研究报告和调查得出的结论认为，当前的个税制度恰恰没有体现出调节收入分配的功能，您如何看？

　　朱青：我国目前个税收入中，来自工薪所得税的比重占到了40%多，由于工薪收入者并不是收入最高的，所以一些人认为个税还没有起到调节收入分配的作用。但从我国GDP的分配格局来看，工资薪金已经占到了60%以上；而且去年全国职工的人均月工资已达1035元，超过免征额200多元，个税已经成为多数人缴纳的“大众税”。这些都意味着工薪所得税要在个税制度中扮演重要角色。所以，不能因为40%这个比重就否定个税的调节作用。另外，我们对个税的调节功能也不能期望过高，因为它对于灰色收入或黑色收入根本起不到调节作用，而这些收入又是造成人们收入差距拉大的重要因素。

　　记者：工薪阶层纳税多的另一面是富人不缴税，少缴税，这是富人的问题还是政策的缺陷？

　　朱青：这个问题不能一概而论。如果是富人隐瞒收入或者虚列开支，即通过各种偷税手段减少纳税，则属于富人的问题。但如果是税法有漏洞，富人利用了这些漏洞进行避税，则这种少纳税的行为就是由税法缺陷造成的。比如，过去私企老板为了少缴个税，就尽量给自己少发工资，他们的企业很有钱，就是不多发工资，因为工资发多了就要多缴个税；而我国又有计税工资的规定，工资发多了其超标部分也不能打入成本费用冲减企业的应税所得。应当说，私企老板这么做，虽然不尽合理，但并没有违反税法，因为税法并没有具体规定企业的老板必须给自己开多少工资。

　　记者：当前个税改革讨论的焦点问题是800元免征额是否过低，您如何看待这个问题？为什么会有免征额？当前的免征额是什么时候制定的？

　　朱青：首先我们来看一下个税为什么要规定免征额。免征额实际上包括两个部分：一是个人豁免，有时又称生计扣除，它是纳税人为了维持本人及其赡养对象的生存所必需的收入；二是费用扣除，即纳税人用于弥补与工作相关的各种开销所需要的收入，它实际上是用于弥补上班成本的，所以不应被课税。对于这两项免税的内容，多数国家是分别计算的，但我国只规定了一个800元，可以说是合二为一了。

　　我国第一部个人所得税法是1980年制定的，当时规定免征额是每月800元，而职工当年的月平均工资只有63.5元，所以当时没有几个中国公民缴这个税，纳税人主要是在华的外国专家。到了1987年，我国经济出现了“过热”，为了抑制消费，国家又出台了一个专对中国公民课征的个人收入调节税，其免征额各地不完全相同，平均为每月400元左右；在华的外国人则继续缴纳原来的个人所得税。1994年，国家把这两种个税合二为一，就是现在的个人所得税，免征额又提高到了800元。

　　至于800元的免征额现在看来是否过低，我想可以从两个角度进行分析。一是从历史的角度看，800元的免征额已经9年没动了，其间，我国的商品零售价格指数上升了12.5个百分点，居民消费价格指数上升了26.3个百分点，伴随着物价的上涨，免征额适度增加是合理的；另外，1994年以后，我国加大了对住房、医疗、教育等方面的改革力度，个人在这些领域的经济负担普遍加重，对很多人来说，费用扣除标准也应当有所提高。二是从低收入阶层的角度看，800元的免征额似乎又不是很低。从理论上说，制定个税的免征额还应当参照社会的贫困线，免征额如果大大超过了贫困线，贫困线与免征额之间的收入段就会落入个税调节的盲区，这样不利于缩小中等收入者与低收入者的收入差距。从国外的情况看，许多国家个人所得税的免征额比贫困线并没有高出很多。以美国为例，2000年，美国三口之家的贫困线为1.41万美元，而一个三口之家可以得到的基本免征额为1.64万美元，免征额只是贫困线的1.16倍。与美国的情况相比，我国个人所得税的免征额比低保标准(相当于国外的贫困线)要高出很多。2002年，全国平均低保标准为每人每月190元，三口之家的月低保标准为570元，而一个典型家庭(夫妻双方均有工作，有一个未工作的子女)的免征额为每月1600元，免征额是低保标准的2.8倍。如果从单身个人来看，免征额则是低保标准的4.2倍。显然，与现行的低保标准相比，800元的免征额是不算低的。所以，要判断800元的免征额低不低，关键是从哪个角度看。鉴于当前经济的突出问题之一是收入差距过大，而且贫困人口还为数不少，所以我主张免征额不宜普遍调高。

　　全国制定统一的免征额为何困难

　　记者：您如何评价全国许多城市自主提高免征额的做法？

　　朱青：我国在政府体制上属于单一制国家，地方政府是中央政府的派出机构，地方政府没有税收立法权，从这个意义上说，目前许多城市自主提高免征额的做法是不妥的，是没有法律依据的。但这类事例之所以出现，客观上说明800元免征额在一些地区已经不能适应当地的经济发展情况。

　　记者：有人认为，中国发展到现在，地区差异越来越大，个税免征额的制定一定要因地制宜；但也有人如您就认为，在一个国家内存在不同的免征额，同样不利于公平的实现。因而必须强调免征额的全国统一性。但在实际操作中会发现，全国制定统一的免征额极其困难。您如何看待这一问题？

　　朱青：地区差异各国都有，但个税的免征额是否也应当有“贫富差距”，我想很值得研究。首先，如果个人所得税是中央税，其免征额各地不一致就会出现问题。因为这样一来，就会出现具有相同收入的人在一个地区要纳中央税，在另一个地区则不用纳中央税这种不公平的现象。另外，对于收入水平高的地区，如果免征额定得也高，则不利于个人所得税在地区之间调节收入差距。从国外的实际情况看，尽管各国都存在着地区收入差距，但没有哪个国家中央(联邦)政府个人所得税的免征额在地区之间是参差不齐的。比如，美国2001年最富的康涅狄格州人均收入为4.7万美元，最穷的密西西比州人均收入为2.9万美元，二者相差1.8万美元，但美国联邦个人所得税的个人豁免和标准扣除额各州都是统一的。

　　我国的个税从2002年起属于中央、地方共享税，今年中央与地方的分享比例为6∶4，今后中央分享的比例还可能提高，所以个税目前已具有很强的中央税性质。在这种情况下，如果免征额各地高低不一，则不利于发挥个税跨地区的收入调节功能。特别是如果地方自主制定免征额，还会影响到中央政府的财政收入。鉴于目前个税收入中还有一部分属于地方收入，我想可以通过税收抵免的办法解决“因地制宜”的问题，即中央可以通过立法，允许地方政府对纳税人的一些费用开支如住房抵押贷款利息、自负的医疗费等在规定的限度内实行税收抵免；费用开支税收抵免的对象只能是个人所得税收入中归地方分享的部分，中央分享的部分不允许进行税收抵免。

　　中国个税应选用何种模式？

　　记者：当前执行的是分类所得税制，而许多人认为，就公平性而言，综合所得税制更优。

　　您认为个税改革会涉及到税制么？中国个税改革可行的税制模式选择应该是什么样的？

　　朱青：我国目前个税实行的是分类所得税，它与综合所得税相比公平性确实较差。举个例子：在目前的税制下，一个人在某月一次性取得劳务报酬400元，租金800元，稿酬800元，三笔收入合计2000元，但由于每笔收入都没有超过800元的最低费用扣除标准，所以这个人不用纳税；而另一个人在该月一次性取得2000元的劳务费，则需要缴纳240元的税收。如果实行综合所得税制，纳税人就需要把各类所得加总到一起，按照统一的免征额和税率表申报纳税，这样，上述问题就不会发生。但综合所得税制是建立在纳税人申报纳税基础上的，尽管各项收入在支付环节也可以由支付人代扣代缴所得税，但年终仍需要纳税人汇算清缴，多退少补。我国目前还不具备实行这种制度的法律环境、纳税意识和征管水平，所以它只能是未来我国个税发展的方向。

　　记者：您认为当前个税制度中的最低档税率是否还应当提高？另外，您认为应该对低收入者征低税，对高收者征高税，但也有观点与您不一样，认为应该对中产阶级课低税。您的观点理论依据在哪里？

　　朱青：个税的最低档税率不能太高。最低档税率较低，可以避免“贫困陷阱”的产生，不至于发生人们上班比不上班时可支配收入还低的情况。我国工薪所得税的最低档税率为5%，但如果把个人的养老、失业和医疗社会保险的缴费率也考虑进去，总的比例要达到工资额的17%，这个比例已经不低了。所以，我不主张为了降低中产阶级的税率而将个税第一档税率调高至10%的思路。另外，第一档税率较低也有利于维持个税的低“门槛”(免征额)，使个税向“大众税”的方向发展。我国目前工资薪金最高一档税率为45%，与其他国家相比并不算很高。特别是一些西方国家的最高档税率都比我们高，如德国目前为47%，法国为49.58%。我们搞的是社会主义市场经济，而收入分配公平是社会主义经济的一个必要条件，从这个意义上说，我国个税的最高一档税率不宜过低。

　　记者：税率调整是否可以成为个税改革的突破口？

　　朱青：我国个税最大的问题恐怕还是现行的免征额对一些有下岗、失业职工的家庭以及医疗费等开支较大的个人来说不尽合理。我不认为调整税率是个税改革的当务之急。当前最需要做的，是应允许职工以配偶的下岗或失业证明向税务机关申请附加豁免。