上海地产新政：削藩、慎拆与扶贫

　　王云帆 肖雄

　　上海报道

　　拆迁悖论

　　上海市静安区“东八块风波”之后，毗邻事发地——石门二路以东58号街坊——的老赵一家一度惶惶不可终日：“早就下了通知，拆完他们，就是我们这。”

　　不过，最近老赵将悬着的心放了下来。给老赵吃下“定心丸”的是，上海最近一个月来，在整肃上海地产市场方面一系列颇具力度的组合拳。

　　8月13日，上海市市委书记陈良宇在加强党风廉政建设干部大会上强调，“领导干部不得干预土地出让、工程发包、企业改制等重大事项的正常进行。任何人不得以批条、电话等明示或暗示方式，用个人意志插手这些工作。必须严格执行已经制定的招投标制度，任何人不得开口子。”

　　此前的7月26日，上海市市长韩正亲自参加上海市房地产工作会议，宣布了市房屋土地资源管理局与住宅发展局合并的决定，并部署了一系列地产新政。

　　7月31日下午，国务院进一步治理整顿土地市场持续电视电话会议结束后，韩正再次主持召开了上海分会场的会议。

　　8月8日，上海市建委、市房地局、市规划局、市政府法制办和静安区的领导，举行了一场面向中外记者的上海旧区改造情况说明会。

　　而更早些时间，上海市建委与市房地局在7月18日联合发出通知：要求建立房屋拆迁的公示、信访接待、举报、承诺和监管等5项制度，并将在黄浦、卢湾两区先行试点，8月上旬在全市范围内实行。

　　东方房地产学院院长张永岳教授认为，这五项改革说明，政府在今后的房屋动迁中将对房屋所有人的财产权进行保护，并对拆迁单位行为进一步规范，这实际上表达了对房屋所有人的尊重，加大了拆迁的透明化。

　　而这些“透明化”政策包括：在拆迁基地内设立公示栏，公示拆迁补偿方案；设立信访接待室，落实接待人员；设立举报箱，落实调查、核实和处理工作；严禁不文明行为及对未签约居民户断水、电、气、通信；各区县政府成立由分管区长牵头，成立拆迁管理办公室，加强对拆迁单位的行为实施全过程的管理、监督，以及重大问题的协调。

　　不过，这些政策的落实并没有想象中快捷。近日，记者致电正在进行试点的黄浦区国土局，该局的工作人员表示，目前只是在老城厢指挥部有一个试点，负责处理改片区的拆迁投诉，其它的投诉还是要到局里的有关部门。静安区国土局拆迁科的有关人士也表示，拆迁政策尚未出现明显变化。

　　一位业内资深人士指出，拆迁市场的透明化改革决非一日之功，一个核心问题是，尽管目前上海已有130多家经过资格认定的拆迁公司，但很多都是区县房地管理部门所属房地企业的关联公司。

　　“不少拆迁公司和区房地拆迁主管部门是在同一个地方办公的，拆迁公司和主管部门有时就是‘一家人’，这如何监管？”这位人士说。

　　而上海市房地产经济学会副会长印坤华告诉记者，“拆迁工作异常复杂，很多问题不是政府出面很难协调。

　　穷人政策

　　对于此种悖论，上海社科院房地产研究中心的研究员顾建发认为，其中的根本原因在于，此前政府在拆迁政策和补偿机制上的相对滞后。

　　1992年上海启动了“365工程”，认定了365万平方米危棚简屋作为改造对象。为了完成这项工程，当时上海市制定了减免土地出让金、住宅配套费包干等一系列优惠政策。资料显示，仅为了拆除最后的125万平方米危棚简屋，上海市政府就曾拨出10亿元巨资补贴参与改造单位，才终于在2000年“啃完了这些硬骨头”。

　　从2001年开始，上海又开始了新一轮旧改——在“十五”计划期间规划了2015万平方米二级以下旧里改造。由于2000年后上海房价进入一个飞速高涨期，而新一轮旧里改造在地段上普遍“含金量较高”，动迁成本也就水涨船高。

　　2001年上海市又先后发布了68号文——《关于鼓励动迁居民回搬推进新一轮旧区改造的试行办法》和第111号令——《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》。

　　第111号令第32条规定：拆迁补偿安置可以实行货币补偿，也可以实行与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换。上海土地协会的刘汉裔曾撰文指出，“绝大多数居民要求按‘与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换’。这样一来，就给政府出了一个难题，即政府一时拿不出居民需要的、大量中低价位(每平米4000元以下)的商品住宅……政府与动迁居民在补偿安置上的矛盾就凸现出来。”

　　近期，上海在解决这一矛盾上动作频仍。

　　7月中旬，上海有关部门联合发布了《关于调整本市各区县房屋拆迁最低补偿标准等有关问题的通知》，提高了上海市旧城改造的几个集中区域——市中心的虹口、卢湾、静安等7个区——的房屋拆迁最低补偿单价。

　　“据我观察，此次中心城区的拆迁补偿标准提高了10%以上。”上海社科院房地产研究中心的顾建发研究员指出，尽管这种改善依然只是杯水车薪，但至少能看出政府的诚意。

　　事实上，政府的诚意还不仅于此。7月25日，上海市房地局一口气推出了土地面积达371公顷的38幅地块，全部用于大众住宅建设。

　　而不久前，166公顷的江桥基地、130公顷的顾村基地、145公顷的周浦基地也被作为上海市的中低价示范居住区开始启动。

　　8月12日，上海市政府新闻发言人焦扬又宣布了一项新的利好消息，流传已久的购房贷款贴息政策即将出台，该政策将对中低收入家庭贷款购买低价位自住商品住宅给予一定的财政补贴。由于该政策取代的是上海原有的“购房退税”政策，不少百姓将此视为上海房产从“富人政策”向“穷人政策”的重大转折。

　　旧改新政

　　与此同时，上海宣布将在8月出台《关于推进新一轮旧区改造的若干意见》。上海房地局局长蔡育天日前曾透露，该《意见》明确指出，上海将逐步实现土地供应由“协议出让、生地出让”向“招标出让、熟地出让”转变，政策由“支持旧里以下房屋改造”向“支持收购储备重点地块”转变。

　　这意味着，开发商今后将不能直接从各个区县拿到旧改土地，而必须从市里公开的一级土地招标市场上去争夺。

　　普陀房地局的一名官员表示疑问，“今后谁来承担旧改的巨大成本？”

　　或许，去年年底问世的上海地产集团是这一疑问的答案。最近，其董事长、原上海市建委副主任皋玉凤在上海房地局的刊物《上海土地》上刊文指出，“土地储备是地产集团的主业。”

　　皋说，到2003年5月底，上海市已合同收购土地投资额88亿元，面积767公顷，其中就包括10.6公顷的旧区改造地块。

　　之前承担上海土地储备任务的土地发展中心，从1996年到2002年，总共只收购了25公顷365地块，20公顷破产及三废企业地块和21公顷其他地块。

　　上海市房地局副局长殷国元今年曾在上海市土地学会的一次理事会议上说：“土地收购储备工作上海起步比较早……但是这几年，全国有不少地方想得比我们宽，走得比我们快。”

　　而这正是由地产集团取代土地发展中心的理由。

　　殷在会上还透露，房地局政策法规处已经“搞了份规范这方面行为的稿子，规定了土地储备的目的有五大功能”，其中之一就是，要代表政府去做政府想做而又无法操作的事，“比如旧区改造，动迁一块地成本很高，市里就可以要求地产集团去收购、动迁，把老百姓的问题解决后，你就可以把这块地储备起来。也许动迁的成本大于这块地的地价，但这是指令性任务，必须完成。”

　　皋玉凤在文章中透露，地产集团今后将在旧区改造重点项目和增量土地储备上有更大的动作，争取年内合同收购土地投资额达到200亿元。

　　削藩运动

　　尽管地产集团半年来成绩斐然，但还是有业界人士担心，仅一家地产集团是否有能力真正控制上海整个一级土地市场。

　　地产界一位知情人士说，注册资金40亿元的地产集团不仅担负着建立政府主导型土地储备供应机制、承担旧区改造的职能，还肩负了授权代表市政府实施上海滩涂资源开发、重大工程配套商品房建设等一系列重任。

　　“这么多的职责，要地产集团一肩抗，吃得消吗？”该知情人士对此表示疑问。之前，上海经认定的试点地块立项、规划、用地、拆迁审批等手续均委托各区有关部门办理。旧改立项的权力主要在区县一级政府。

　　美联物业高级经理吕欣表示，原来之所以把审批权力下放到区一级政府，主要是考虑到旧改的难度很大，需要区一级的政府做具体的落实。

　　事实上，历史上上海旧城改造曾一度被作为各区主要领导政绩的重要考核标准。“不过经历了前两年上海房地产的高速增长，一些旧改项目地块价值的增长已经超过了改造成本增长。”吕说。

　　而这给了区县政绩以外的利益动力。据《上海土地》今年3月的一篇文章介绍，上海市与区县两级政府之间的分配，1988～1996年间，市与区两级政府的分成比例为15：85，市与县两级政府分成比例为40：60。土地批租收入基本作为市区县两级政府的预算外收入。

　　知情人介绍，上海市要求地产集团目前阶段仍需进一步与区县、企业集团联手共同进行土地储备，区县政府也可以成立土地储备机构。但对区县以下的乡镇乱占土地的问题则已开始施以重手。

　　在今年4月28日的上海市土地管理工作会议上，蔡育天局长告诫下属，“市监察委和市房地资源局将建立联席会议制度，加大调研力度，并对上海2001年7月以来招投标供地情况，进行全面认真输理”。并要求“各区县对照上述内容，认真自查整改，摸透实际情况，了解薄弱环节”对政策界限不清等问题，要及时加以反映。

　　这一检查已初具成效。目前，已查处乡镇不规范批地1083幅，其中较为严重的为320幅。