央行再贷款偿还情况调查 1411亿元偿还情况不佳

　　1997年以来在清理整顿信托投资公司、城信社、农村基金会、城市“三乱”过程中向地方政府发放的1411亿元再贷款偿还情况不佳。而专家们指出，以央行再贷款解决问题金融机构，无异于将不良贷款“货币化”

　　□本刊记者 于宁/文

　　千亿再贷款与20亿扣款

　　1997年以来，在清理整顿信托投资公司、城市信用社、农村基金会、城市“三乱”(即乱批设金融机构、乱从事金融业务、乱集资)过程中，为解决被撤销金融机构支付个人合法债务和外债的资金缺口，26个省(市、自治区)以地方财政作担保，总计向中国人民银行总行申请了1411亿元的再贷款。

　　截至去年10月底，经地方政府承诺还款的为1031.2亿元，其中，用于清理信托投资公司的有296亿元，用于清理城市信用社的有188亿元，用于清理供销社的有71.1亿元，用于清理农村基金会444.1亿元，用于治理金融“三乱”及其他32亿元。在很多省市，清理集中在乡镇的农村基金会是央行再贷款中最大的一部分，在有的地方占到总额的近70%。

　　由于地方政府承诺为借款担保，是否如期还款关乎地方政府信用，但由于金融机构清理资产困难重重，清偿率很低，所以大部分借款由地方财政来承担，或有债务在很大程度上转为直接债务，地方金融风险也在很大程度上转化为地方财政负担。尤其是在一些贫困的乡镇，借款总额是其年财政收入的数倍，出现财政赤字在所难免。

　　在去年11月底财政部金融司和各省财政厅金融处在江苏镇江召开的“2002年全国金融财务监管和外国政府贷款管理工作会议”上，财政部披露，截至2002年上半年，有19个省(区)不同程度存在欠还本息的问题，占借款地区总数的73.1%。

　　财政部金融司司长徐放鸣表示要严格履行还款合同，但是他的发言表明，“严格”的程度是相当有限的：“对于地方政府没有按期足额归还的专项借款本息，财政部将按照该省出具的承诺函，从该省的转移支付和税收返还资金中，按每年应还未还专项借款本金的50%扣还，但不重签协议；当年未扣还的剩余本金，暂不计入次年应还本金基数，这部分本金如何归还，财政部将同人民银行研究提出意见另行报请国务院审批。地方政府欠付的专项借款利息则必须全额扣还。”

　　事实上，财政部已经执行了这一扣款规定。去年，湖南省应该偿还5.2亿元本金、4000多万元利息，当地财政只能支付3000多万元，结果被财政部扣了2.7亿元本息。

　　河北省是个例外，该省总共借款60多亿元，期限10年，其中用于整顿城市信用社的有37.3亿元(省政府担保借款26.8亿元，中国人民银行石家庄中心支行借款10.5亿元)，主要用于解决农村基金会遗留问题。以前，河北省只有财力偿还每年1亿多元的利息，无力偿还本金，今年由于SARS疫情对河北省增支减收影响较大，财政部没有扣本金，只扣了利息。

　　但是，在镇江会议之前，扣款总额加起来尚不足20亿元。

　　由先例到定例

　　农村基金会、供销社股金和乡镇企业基金会，是20世纪80年代在乡镇一级依法设立的为社区内农民服务的资金互助组织。部分机构将百姓存款或股金用于投资，但损失严重。1999年3月开始，全国两万多家农村基金会陆续开始清理整顿。在此期间同处于整顿状态的还有城市信用社和信托投资公司。在1998年全国范围的信托业整顿中，239家信托投资公司最终只保留60余家。以河北省为例，省内2139个农村基金会合并成1029个，其余的1100多家被关闭；391家城市信用社中有10家合并成为城市商业银行，还有68家城市信用社分别以市为单位合并成6家城市信用社，246家县级城市信用社并到农村信用社，66家城市信用社停业整顿。

　　在全国性的金融整顿过程中，很多金融机构遇到兑付问题，而在广东曾经蔓延为区域性的金融风险。广东省政府协调小组的一位成员告诉记者，他还清晰地记得，在粤东某市出现支付风险时，限制人数、排队领票等办法都无法遏制提款压力，“开始1张票能领1000元，最后连10元都领不了，不得不紧急关闭。”

　　在此背景下，1999年底，广东省申请到了380亿元的央行再贷款，这笔贷款没有财政担保，也是至今惟一一笔没有财政担保的借款。

　　广东先例一开之后，2000年5月，中国人民银行与财政部联合发布了《地方政府向中央专项借款管理规定》，规定撤消金融机构用于兑付个人债务和合法债务的，均“个案处理，按程序报批”。央行再贷款解决地方金融风险后遗症，至此有章可依。

　　——所谓个案处理，指“一事一报、严格审查、国务院特批”，即一省将撤消某个金融机构或在一段时间内要集中撤消某一类金融机构的处置方案，包括拟撤消机构名单、资产负债情况，特别是个人债务和合法外债，以及地方政府自筹资金、兑付个人债务和合法外债的资金缺口等情况，请示国务院，经人民银行会同有关部门严格审查后，报国务院特批。

　　——根据国务院办公厅批转的申请，中国人民银行、财政部及其他部门对该省(自治区、直辖市)金融风险情况及支付资金缺口等情况进行审查，其中，中国人民银行主要负责对承贷的地方商业银行的资产负债、信贷收支等经营状况审核；财政部主要负责审查该省(自治区、直辖市)近几年的财政收支、当年的财政预算、还款期内财政预算安排及政府实际偿还能力等情况。

　　——按照审查意见，财政部、中国人民银行和其它有关部门联合行文提出该省向中央专项借款的意见，并报国务院核准。

　　——此后，省级政府根据国务院批准的借款报告，向财政部提出申请，承诺如期归还中国人民银行向省发放的专项贷款，如果不能按期归还本息，由财政部根据中国人民银行扣款通知在中央向该省的转移支付资金和税收返还资金中扣除。财政部接到承诺函后，经审查后给省政府复函，并抄送中国人民银行，明确如果省政府不能按期归还将扣款。

　　——中国人民银行根据国务院对财政部、中国人民银行和其它有关部门联合文件的批准意见及财政部对省政府承诺申请的复函抄送件，对所在地分行、营业管理部下达贷款限额。

　　——中国人民银行分行、营业管理部在与省政府签订贷款协议书后，在总行下达的贷款限额内，对政府所在地的中心支行或营业管理部下达贷款限额。政府所在地的中心支行或营业管理部根据分行下达的贷款限额与承贷的地方商业银行签订贷款合同，方可发放贷款。

　　——承贷的地方商业银行设立表外临时账户，记载该项贷款的运用情况。该项再贷款实行专户管理、专款专用，地方商业银行对该项再贷款没有支配权，不体现营业收入。每年的还款须列入省级预算。

　　当时确定的央行再贷款利率是2.25%，按日计息，按季付息。起初，地方政府将借款存放在承贷行可以获得利息，2001年，央行下达通知，规定地方政府在承贷行中未转发出去的再贷款，不能获得利息。

　　对于央行再贷款规定的出台情况，外界所知甚少。财政部金融司一位不愿透露姓名的官员说，财政部与央行反复筹划才有此方案出台，其他的很多办法，“不是资金来源有问题，就是无法保证偿还”。在准备这个规定之初，预想的规模只有几十亿，之后不断增加。“财政系统金融企业的债权债务到底有多大，从未统计清楚过。”

　　地方政府VS央行

　　在处理广东金融问题时，中央政府的基本精神是：“谁的孩子谁抱”。不过时至今日，有些地方政府仍然难以接受这种做法，“金融机构是央行的亲儿子，现在让养父来承担责任。”抱怨最大的就是利息问题，“我们给央行打工，还收我们的利息！”而央行一些人士则认为，地方金融机构的问题大多是地方政府干预造成的，并非监管失责。责任和债务如何划分，始终说不清楚。

　　据悉，借款的26个省(市、自治区)，本息支付主要有三种形式：一是借款期限为3至10年，每年等额归还本金，按季付息，绝大部分地区为这种方式；二是借款期限为13年，借期内按季付息，前5年不归还本金，后8年每年等额偿还本金，四川和海南省采用这种方式，也就是说还债将是下届政府的事；三是借款期限8年，实行“先还本、后付息，不计复利”，每年等额归还本金，利随本清，广东省采取这种方式。

　　据悉，四川和海南省之所以获准延期还款，就是因为地方财政困难。去年底记者采访四川的借款情况时，四川省财政厅金融处副处长刘子牛告诉记者，四川省借款额为91.2亿元，其中用于清理农村基金会有55亿，清理供销社有9亿，清理信托投资公司有10亿。2001年四川省全省的财政收入是300多亿元，而支出是400多亿元(中央税收返还和中央转移支付约百亿元)。虽然再贷款的本金可以拖后偿还，但每年2亿元左右的利息也仍然“压力很大”。如果不还，财政部启动扣款，则自然是省向市，市向县逐级扣款，这给地方财政造成很大压力。

　　借了64亿元央行再贷款的重庆市压力也很大，2002年该市的财政收入只有157亿元(财政支出345亿元)。重庆市财政局国库处的陈兵说，重庆比较特殊的是，除了“三金”之外，还有大量的城市金融“三乱”。重庆解决地方金融风险需要的资金是200多亿，主要来源是追债变现、地方财政自筹资金(包括预算外资金)和央行再贷款，此外，还将一些金融机构的优良资产如土地等交由资产管理公司运作，抵押给银行获得贷款来完成兑付。目前，央行再贷款已偿还3亿本金，还有49亿元再贷款获准期限延长至13年，从2006年开始偿还。但去年秋季新借的12亿元再贷款则要从今年开始偿还，现在偿还利息的压力都比较大。

　　宣称财政压力大的不止西部地区，连财政收入在全国排名靠前的江苏省也感到吃紧。江苏省财政厅金融科的有关人士对记者说，江苏省借了52.58亿元再贷款，其中用于清理农村基金会的有35亿，虽然这几年都按时偿还了本金，但对不发达的苏中、苏北地区压力比较大，有些县要靠省政府的转移支付才能维持正常运转。

　　财力很强的浙江省(共借款21.4亿元，其中13亿是解决农村基金会问题)在2001年以前都是按时偿还本息，但去年财政部扣款50%的政策出来之后，浙江为了享受“优惠政策”——一半本金可以延迟支付，也采取被动还款的政策，让财政部扣款2亿元左右。

　　湖南与四川、海南被列入三个最困难的还款省份。湖南省财政厅国库处一位姓蒋的工作人员告诉记者，湖南省总共借了55亿元央行再贷款，其中用于清理农村基金会的有37亿元，用于清理供销社的有2.5亿元，用于清理信托公司的有12.4亿元，用于清理城市信用社的有2.68亿元。第一批清理农村基金会的20亿借款从1999年开始，期限4年；第二批17亿清理农村基金会借款是8年期的，现在都统一延长到10年，每年偿还利息就要1.1亿～1.2亿元。2000年需要还款4亿元，用省财政资金还了2亿多，与财政部决算时被扣了7000万。2001年还了2.4亿元，财政部没有扣款，因为湖南省已经尽了最大的努力。2002年需要偿还本金5.2亿元，利息1亿多，实际上只还了3000多万元现金，财政部扣款达2.7亿元。蒋说，“有的地方把还本付息打入预算，有的贫困地方根本没法打入预算。70%再贷款需要乡镇一级财政承担，而且越困难的地方借的越多，压力很大。”

　　据悉，这几年只有少数省份可以按时还款，能够提前还款的只有广东省。广东省财政厅金融科郑定标科长说，380亿元的央行再贷款，广东已经偿还了170多亿。2002年广东省的财政收入是1201亿元，相对而言，每年40多亿的还款压力总的说来并不是很大，但广东省地方经济发展不均衡，珠江三角洲地区发展很好，而一些山区很贫困，借款是其财力的十几倍。所以广东省根据各地的借款数额、财政困难程度以及资产清理成效等方面确定了削债金额，约百亿元的削债额度最近刚分配到地方。

　　不良贷款“货币化”

　　去年底财政部在江苏镇江开的会议上，金融司司长徐放鸣表示，“实际情况表明，在我国没有建立存款保险制度的特殊情况下，采取由地方政府向中央专项借款的方式，解决被撤销金融机构支付个人合法债务资金缺口，对有效防范和化解金融风险，维护和保持社会稳定发挥了重要作用。”

　　毫无疑问，利用央行再贷款化解风险是一种应急措施，但它是一种可以持续的方式吗？

　　央行研究局专家许国平、陆磊认为，由于在体制改革过程中未充分考虑中央、地方和金融机构的道德风险，没有任何参与最优决策的主体对坏账负责，20世纪90年代以来的各项金融改革收效甚微，例如农业银行与农信社脱钩、城市信用社合并成为城市商业银行、农业发展银行的扶贫贷款转到农业银行、组建资产管理公司处理银行不良资产、取缔农金会、建立并实施国有银行坏账核销机制、对问题机构提供再贷款等等。这些改革虽然对发展金融事业，防范和化解金融风险发挥了积极的作用，但由于在处理不良资产过程中忽视了对道德风险的防范，造成了道德风险的加剧。“一系列改革都以向中央撇账为基本行为特征，以坏账积累为基本体制性后果”。

　　事实上，记者在采访中不止一次听到西部省份的这种想法，“能不能在西部大开发的形势下把央行再贷款豁免了？”更有地方政府提出，中国正处于通货紧缩时期，正好可以通过豁免央行再贷款本息来放松银根！

　　事实上，再贷款处是央行货币政策司下设的一个部门，发放央行再贷款是央行投放基础货币的一种方式。将部分基础货币投放于债务兑付，是否会影响货币政策的独立性呢？

　　近年来，再贷款发放数额相当之大。比如，1998年四大国有银行的资产管理公司成立之时，财政部只向每家公司投放100亿元的资本金，为了从四大银行购买不良资产，资产管理公司用央行再贷款和向银行发放债券的方式，收购银行的不良资产。以1999年10月成立的中国华融资产管理公司为例，共收购中国工商银行4077亿元的不良资产，收购资金一是来自向中国人民银行借再贷款947亿元，二是向中国工商银行发行了由中央财政进行担保的3130亿元十年期债券。再贷款和债券利率为2.25%。去年4月，华融资产管理公司向工商银行支付了75亿元债券利息，而没有偿还央行再贷款本息。根据公开资料可以推算，仅向四家资产管理公司发放再贷款，数量就达到5000亿元以上。以如此巨额的再贷款解决金融机构问题，必然对货币政策产生冲击。

　　世界银行高级金融专家王君认为，央行最终贷款人的根本职能不应该是弥补有问题金融机构的历史损失，更不应该用来解决个别金融机构的资不抵债问题，而应该从防范系统性风险的角度，在金融机构出现流动性困难的时候，提供临时性帮助。地方政府想让央行放松银根，减免债务，思路也是不对的。放松银根与否是货币供应量或利率政策问题，把个别省份本该偿还的再贷款豁免，和货币政策的松紧联系不到一起。从本质上看，滥用再贷款这项制度安排解决资不抵债金融机构的问题是违背中央银行法精神的，也不符合国际通用的最佳做法，实际上是把本应该由财政支付的钱转嫁到了央行。设若豁免，不由得让人怀疑当初这项安排就没准备要让地方政府或财政最后负担解决金融风险的成本。

　　高盛公司董事总经理胡祖六则认为，最根本的问题是金融机构政企不分，国有金融机构风险过度集中，使得政府骑虎难下。用央行再贷款提供救济资金也是权宜之计，目前中国经济处于通货紧缩中使其有操作空间，“但从中长期来看是不审慎的”。从宏观来讲会引发两个问题：隐性的财政赤字货币化及政府公信力下降，并且容易让金融机构产生道德风险。央行要承担准财政的功能，有可能引发恶性通货膨胀，长期来讲，难以为继。

　　央行研究局局长谢平曾在一篇文章中谈到央行的货币政策与最后贷款人的角色冲突。他说，中央银行“最后贷款人”作用是维护金融稳定的一道安全门，是其作为货币创造者的一项特殊功能，但这一职能本身从来不属于货币政策的范畴。利用“最后贷款人”职能来投放基础货币，实际就是把部分金融机构的不良贷款“货币化”，这绝对是角色冲突，在中国是不得已而为之。但是，此例一开，可能为新世纪中国货币政策带来不少难题。-

　　本刊记者李箐、何禹欣对此文亦有贡献