五部委督察组痛打圈地运动 开发区坐困愁城

　　本报记者 徐昙 肖经栋 北京江苏报道

　　8月8日，由国土资源部、国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署5部委组成的“联合督察组”开始对全国土地市场秩序治理整顿进行一次大检查，某些部委的部长甚至亲任督察。

　　据了解，“联合督察组”共有10个，分三批、将历时近2个月检查全国的土地市场秩序治理整顿情况，而开发区的违法违规占地问题将成为此次检查的重中之重。8日，第一批“联合督察组”到达河北、山西、吉林、黑龙江、北京、重庆等10个省市。

　　五部委摸底开发区土地市场

　　南京江宁区全区面积只有1566平方公里，而区内四大开发区的总规划面积却高达800平方公里，“圈地”力度之大令人瞠目结舌。

　　无独有偶，浙江安吉县经济开发区的面积从4.5平方公里增加为60平方公里，但至今大部分工业园区还是一片荒芜。

　　江宁区和安吉县的情况是开发区“圈地”的冰山一角。“开发区‘圈地’是个全国性的问题，‘圈地’损害了国家和农民的利益，并引发了众多的社会问题。”华东师范大学国土开发与地区经济研究所副所长沈玉芳告诉记者。

　　最近，国务院规定，新设立和扩建的各级各类开发区一律暂停审批，国家级开发区确需扩建的，须报国务院审批。国土资源部新闻处的有关人士说，此次“联合督察组”的目的是，通过对重点地区的现场察看，听取当地政府的汇报，对各地的土地市场秩序治理整顿中所暴露的问题，进行一次摸底。所发现的各类问题将在9月中旬检查结束后，集结成报告上报国务院。同时，5部委共同参与，则将从土地规划和供应、产业政策和计划立项、建设管理、资金设计、干部监督等若干方面联手整顿土地市场。而开发区的违法违规占地问题将成为此次检查的重中之重。

　　记者从京津、河北、辽宁、浙江等国土资源局(厅)了解到，几乎各地近日都在忙于开发区数字的统计和问题的汇总，力求达到“联合督察组”彻底清查的要求。

　　按国土资源部的决定，从2003年2月至7月(后因为“非典”推迟到10月份)，集中半年时间在全国开展土地市场秩序治理整顿工作，其中园区用地被列为治理整顿的重点。

　　目前的数字显示，全国共有各级各类开发区3837家，其中经国务院批准的只有232家，占6%；省级批准的1019家，占26.6%；其他2586家都是省级以下开发区，占67.4%。据不完全统计，各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了全国现有城镇建设用地总量。而许多地方违法授予园区土地供应审批权，园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象更是十分严重。据10个省市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就达到314.6万亩，占68.7%。

　　实际数字可能还要高于此数字，因为一些存在违规问题的开发区地方政府并不愿上报。北京国土资源和房屋管理局执法监察大队的杨洪范队长告知记者，截止到6月底的统计数字，北京国家级、区县、乡镇级开发区的总数是340多家，现在看来，这个数字还低于实际数字，某些区县和乡镇并未如实上报。

　　从“联合督察组”尚未结束的清查中可以看出，开发区的问题最为突出，集中表现在，越权审批、违规圈占土地、低价出让土地等行为；在大量圈地征地过程中，强行征用农民集体土地，拖欠、挪用、截留土地补偿安置费，农民利益受到侵害，也纠纷不断。浙江外经贸厅开发区的一位官员说：“开发区建立的初衷是为了集中使用有限的资金，在特定的区域内进行基础设施建设，以达到节省土地、寻求最大的产出的目标。但现在，开发区反而成为‘圈地’的主角，是件很遗憾的事。”

　　此次“联合督察组”的清查决心很大，甚至通过卫星图片和实地核实，以求准确的数字。

　　以地融资是开发区“圈地”的动力

　　“我们现在很发愁，建设资金急缺。周边地区投入很大，我们必须抓紧投入，否则赶不上周边地区。”长三角一家国内有名的开发区的工作人员透露说：“开发区的债务很重，尽管每年的财政收入高达10多亿元，但自己可用的财政收入大概为2个多亿元。”

　　“现在，我们每年要偿还银行利息和本金1个多亿元，这是前些年搞基础设施建设欠下的债务。再除去各种行政费用7000多万元，从财政来看，我们已经根本无力投入到基础设施建设。每年土地款大概有6亿元，自己可用3亿元，但对于每年30多亿元的基础设施投入仍然是杯水车薪。”

　　这家开发区是大多数开发区财政紧张的一个缩影。

　　近些年，全国各地招商引资竞争相当的激烈，盲目设立、扩建开发区，使得近年的开发区严重过多过滥。为了营造硬环境上的优势，各地不遗余力，纷纷出台土地廉价出让和各种优惠政策，财政仍然拮据。

　　江苏省某开发区规划面积是50平方公里。目前，该开发区已完成10平方公里的基建。开发区准备在年内投入1亿元用于基建，但是，开发区预计年内的财政收入只有1个亿。

　　开发区自有资金难以满足基建的需要。办公室主任透露说，他们可以得到当地政府1000万～2000万元的拨款，再加上出让土地的收入，他们还需要向银行贷款1000万元。

　　但银行并不给开发区的面子。办公室主任抱怨说：“银行对落户企业兴趣很大，但就是不肯贷款给开发区搞基建。”

　　在难以贷到款的情况下，开发区将希望寄托在土地出让尤其是经营性土地出让之上。而这恰恰是成为开发区“圈地”的主要根源。

　　江苏某市的招商人员透露，资料上表明是3万元／亩，事实上还可以再进一步商量，一两万元拿下来问题不大。如果投资量大，甚至可以不要土地转让金。根据调查，苏州园区对外土地出让价约为15万元／亩，县市园区大多低于5万元／亩。而苏南各地开发区的土地实际开发成本应该在25万元～35万元之间。相对于“长江三角洲”和“珠江三角洲”，北方部分省市的招商环境并不优越，仰仗地价和税收优惠招商更是开发区招商不可或缺的手段。“联合督察组”第一批清查的省市大部分在北方，便显示了北方开发区违规融资的严重性。

　　苏州科技大学教授王旭章注意到这一个现象，他认为，由于工业用地被低价转让，政府必须有两个方面来加以弥补：一是财政补贴，经济发达的地区问题不大，但后起步的经济地区则面临许多的麻烦。二是通过对经营性用地的转让。

　　“现在，许多地方的房价特别高，而工业用地比较便宜。两者实际上关系十分密切。因为，工业用地的亏损转移到了经营性用地之上。”而要实现这个目标，开发区的面积越多越好，这也是开发区“圈地”的动力。

　　有专家说，按国土资源部的要求，城市政府要统一控制新增建设用地供应，同一城市范围内的新增建设用地应由市土地行政主管部门统一供应，各类园区的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道。

　　但一些省份通常授予开发区管委会负责开发区土地使用权的出让，具体组织建设项目供地，管理土地使用权的转让、出租、抵押等土地管理权，以至于出现了市国土资源局和园区管理办公室多头管理的局面。

　　鉴于此，一位地方国土资源厅的人士表示，对于那些违法违规的开发区，一部分面临“摘牌”；一部分面临清理整顿。按中央的精神，该撤销的要坚决撤销；该核减面积的要坚决核减；该缩小范围的要坚决缩小；该扣回用地指标的要坚决扣回。

　　“联合督察组”的彻底清查，意味着对于此类开发区用地问题，今后国家会更加强化土地使用的监督。

　　珍惜土地，开发区探索新模式

　　有分析认为，开发区要根除“圈地”，必须进行开发体制上的改革。

　　目前，从江苏开发区的开发情况来看，可以分成三种模式：昆山模式即自主开发，依靠土地出让进行配套建设；苏州工业园区模式，苏州工业园区一开始就将开发市场化，这在国内还是比较先进的管理模式；第三种是先通过财政拨款或贷款，进行大规模的园区开发，然后进行招商引资。

　　昆山模式和苏州工业园区模式是在竞争还不是特别激烈的情况下发展起来的。目前，各地招商引资竞争激烈，如果没有相应的开发区做准备，几乎是难有作为，这也是为何开发区在各地四处开花的根源。

　　目前，开发区形成这样的困局：不进行大量投入则难招商，一旦大量投入则难以承担成本。一些已建成的开发区为了政绩和偿还债务，在招商引资上出现乱砍地价、乱出台优惠政策、“圈地”的现象。

　　王旭章认为，苏南地区在进行乡镇企业转制后，不少资金流入到了开发区建设。开发区原先的投融资体系应该进行改革，政府退出直接的开发。开发区体制改革后，通过市场机制的作用来解决开发区目前的困局。

　　“国务院最近采取的措施对我们没有什么影响”，8月6日，上海紫江科学园区发展有限公司的一位管理人员说：“我们招商是尽量将客商的土地面积降低，100亩地降到20亩是常有的事。我们的土地有限，要获得最大的收益，我们必须在有限的土地里引进最多的客商。”据了解，紫江科学园区是家民营园区。

　　江苏外经贸厅开发区处梁副处长说，开发区在长三角还是有比较大的发展前途。现在是需要考虑总体布局，并改进开发模式。