《经济》：审计报告为何近来频频指向各大部委

　　同学老师眼中的审计长李金华

　　对首次公开的审计报告的解读，不应该仅仅停留在其本身的意义，它实际上是中国打造法治政府的一个步骤。尽管多数媒体将这份审计报告在社会上“掀起一阵风暴”的原因归结为其“措辞十分严厉、问题比较突出”，但北京安立德会计师事务所董事长李庶却认为“ 还算比较温和”。曾在北京市审计局工作了10多年的李庶说，与以往相比，今年的报告还不是最全面的，真正引起全社会关注的应该是“第一次向社会公开”。国家审计署李金华审计长也承认，这次报告在内容上跟往年相比，“并没有实质上的区别”，被审计部门跟去年相比没有增加，违规资金总量上变化也不大，但社会的反响“出乎预料”。

　　2003审计元年

　　据了解，1995年1月1日起实施的《中华人民共和国审计法》第四条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提交审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告”，第九条规定，“各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作”，因此自1996年起，主要以“专项资金项目审计结果与常规审计结果汇总”为主的审计报告，审计署已经编制了8份，李金华已经6次代表国务院向全国人大常委会作工作报告。但是，严格意义上讲，以前的审计报告更像一份内部情况通报，其内容的传播范围仅限于高层，揭露的问题及问题的化解绕开了公众的视线，在老百姓眼里，审计署俨然政府的大内审。

　　其实将审计报告全部公开是酝酿已久的事情。

　　根据《审计法》第三十六规定，除涉及国家秘密和被审计单位商业秘密外，“审计机关可以向政府有关部门或者向社会公布审计结果”，但时至今日，审计署网站首页的“审计署审计结果公告”一栏仍然空白。审计署信息处赵女士对此解释说，自1996年开始，审计报告的公布主要是通过媒体披露部分内容，到2000年审计署网站建立时，也开始在网上公布部分审计结果，今年的审计报告则是李审计长6月25日向全国人大常委会汇报之后立即在网站上公布了，但真正形成制度，则是在日前颁布的《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中，“到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告”。

　　问题的焦点是为何偏偏在今年向社会全文公开？

　　北京大学政府管理学院副院长、政府绩效评估专家周志忍博士认为，审计报告是对政府部门管理、运用公共财政的一种绩效评估，它的全文公布与审计署多年的努力有关，但最主要的是缘于新一届政府执政思路的变化。

　　他解释说，审计署只是国务院的一个下属机构，国务院的决心，审计报告只是政府工作链条上的一个点，如果没有国务院的决心，全文公布恐怕很难，更不要说让老百姓谈论那些触目惊心的问题了。周志忍认为，从不久前对SARS及“潜艇事件”的处理可以看出，新一届政府已充分意识到，政府活动的效率和透明度对赢得社会的支持甚为重要，市场经济条件下的政府必须依法办事，而让政府依法办事的基础之一就是通过充分公开的政务信息来监督、约束政府的行为；如果政府信息不公开、神秘性太强，就只会成为内部讨价还价的筹码、利益争斗的工具。

　　周志忍说，政府在发现了问题之后及时做出调整，并订立相应的规定，如SARS期间颁布大量的法规、条例，及时出台城市收容法，这表明政府的行为在有意识地朝法治方向迈进。

　　为人知的政府

　　有学者认为，中国历史上传统的政府管理方式有强烈的单方性、神秘性、强制性；政府在神秘的氛围下产生权威，不但政府的机构设置、人员安排、职权的运行规则、方式和工作程序很难为“人”知，事关百姓切身利益的许多政策和决定也是在这种神秘中出台和实施的，老百姓无法获得政府活动的准确信息，也就难以判定其合法性了。审计报告的及时公布，强调了公民对公共财产拥有知情权，这一权利的首要体现就是能及时了解、掌握公共财产管理、营运状况。

　　据财政部一位工作人员分析，首次公布审计报告，其主要目的不是向社会揭露财政部有多大问题，而是审查财政收支是否符合法律程序，以向社会展示国家依法行政的努力，并使各级政府机关从中感受到法律的压力。她认为，由于传统原因，现在有些单位不怕内部通报，就怕见诸报端，所以公布财政部的问题，对某些部门也是一种警示和鞭策。2002年11月召开的十六大提出了“20年建立法治国家”的时间表，依法行政、强调政府的行为必须遵循合法程序是迈出的第一步，公开、公平、公正、透明成为对政府的必然要求。

　　专家认为，法治化的社会要求建构一个法治政府。所谓“法治”，依照哈耶克的说法，是指“政府在其行动中应受固定的和事前宣告的规则的约束——这种规则使人们有可能十分精确地预见到当局在一定情况下使用其权力，并在这种了解的基础上计划个人事务”；法治的这一要义根源于权力的性质，因为权力具有侵略性和扩张性，一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，潜存着逾越正义与道德界限的危险。

　　因此，周志忍认为法治政府的核心在于政府受法律的约束和控制，法治政府的理念固然承认并重视民众的守法，但其重点不是“治民”，而是“治官”，其基本的精义在于“治国者先受治于法”，不是强调政府要维护和执行法律的秩序，而是政府本身要服从法律制度。

　　法治的社会中，政府机构既应当是秩序的建立者，更必须是秩序的遵行者，但政府遵循秩序比公民遵循秩序更关键，它有助于政府减少盲目、随意行为，有助于决策的睿智和理性，也有助于降低公民和社会组织和政府打交道的成本，同时减少权力寻租的机会，极大地降低社会的行政管理成本，提高整个社会的运行效率。

　　当然，法律的完善是相对的，掌握社会绝大多数资源的政府很难没有越轨的冲动，因此对政府行为的监督就十分必要。而审计则是监督政府行为的一个有效元素。

　　李金华曾谈到，审计在政府管理中的作用表现在两方面：一是加强对权力的监督和制约，二是推动政府各部门依法行政。要通过加强审计监督，促进政府各部门的政务逐步向更加公开、公正、透明的方向发展，树立更加廉洁、勤政的良好政府形象。

　　因此，他认为审计工作面临三大重要任务：一是继续对财政财务收支真实性进行监督，即依然要在会计领域中打假治乱；二是解决合法性的问题，依然要揭露和查处那些重大的违法违规和经济犯罪问题，惩治腐败；三是加强效益审计。“今后相当长的一段时期内，审计第一位的任务还是在于揭露问题”，特别是揭露一些重大违法违规、损失浪费、国有资产流失等问题。

　　据了解，审计署还在制定一项对政府具有更大约束力的计划，对包括部长级官员在内的所有党政官员在离职时进行审计检查。李金华说，该计划旨在形成新的铁腕手段，打击腐败行为，从而使政府的活动更加规范。(王信川黄小伟)