财政赤字成中国经济的隐忧 规模开始有所控制

　　-本报记者 冯冰

　　1998年以来，为推动经济发展，我国政府一直采取积极的财政政策。积极财政政策主要通过两种方式来实行：一是增加政府开支，二是减税。在减税不太可行的情况下，政府采取了赤字政策，通过发行国债来增加投资、扩大内需，以此推动国民经济稳定持续增长。

　　1998年8月我国首次发行1000亿元长期国债，1999年发行1100亿元，2000年至2002年，每年增发国债均为1500亿元，今年增发1400亿元，是1998年我国实施积极的财政政策以来首次做“减法”。截止2002年，我国用长期建设国债资金安排的国债项目总投资规模已达到6600亿元。

　　国债的发行，带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款等投资。通过国债项目的建设，办成了许多年想办而限于财力未办的、事关经济社会发展全局和对长远发展具有重大意义的大事。

　　毋庸置疑，我国的积极财政政策对国民经济保持适度快速增长起到了重要的拉动作用。据统计，1998年以来增发国债分别拉动经济增长1.38、1.44、1.81、1.66和1.8个百分点，带动投资3.2万亿元，累计创造就业岗位750万个。在当前世界经济增长乏力的条件下，中国经济能够保持平稳增长态势，积极财政政策功不可没。

　　然而积极财政政策也不可避免的给我国带来巨额财政赤字。1998年至2001年财政支出的增长率为19.8%，财政赤字的增长率达到62.4%。根据《2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》，2002年中国赤字规模为3098亿元。以此来计算，2002年的赤字水平相当于1997年的432%，亦即6年时间翻了两番，年均增长高达27%。

　　对于积极财政政策的作用，各方面都是一致认同的。然而对于积极财政政策所带来的巨额财政赤字,有些人担心会成为我国经济持续发展的隐患。

　　中国财政赤字尚在安全线以内

　　如果以人们通常用的马约标准，即赤字率3%和债务率60%作为财政可持续性的安全线即财政风险控制线，那么我国的财政赤字依然在安全线以内。国家发展与改革委员会投资研究所的有关研究人员这样认为。

　　实行积极的财政政策以来，我国的赤字率(财政赤字占GDP的比重)在1998-2001年内始终低于3%，分别为1.27%、2.13%、2.79%和2.58%。而2002年达到了3%，是改革开放后第一次触摸到国际公认的赤字警戒线。这是否表明我国财政赤字已经进入了危险区呢？他认为看问题不能简单化，而应结合国际惯例和我国实际国情以动态的眼光来进行分析。

　　与发达国家相比，我国当前的国债与赤字的相对规模仍位于较低水平，处于偿试使用赤字、国债应对总需求不足的初期阶段。

　　虽然有人担心债务规模不断扩大会使国民经济无力承受，但是，绝大多数发达国家的赤字及债务史证明，许多国家都经历过赤字率的周期性波动。如从1981年到2000年的20年间里，美国、日本、法国、德国和英国的赤字率最高分别达到过6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%，但其长期赤字率则基本稳定在2.5%左右。根据国际经验可以看出即使我国的赤字率可能出现一定时期的上升，但是，随着经济的发展和政策的调整，它们终究会回落到合理的水平上。

　　这是因为利用积极财政政策推动经济发展，既会带来财政赤字，也会带来财政收入的增加，而经济发展到一定程度以后，收入的增加就会高于赤字的增加，这时就能降低赤字率和债务率。所以赤字平衡是以经济长期持续发展为基础的，脱离经济总体情况来看赤字规模意义不大。

　　中国社会科学院经济所研究员戴园晨认为，衡量财政赤字的规模是否合理，一个重要标志是社会对国债的接受度。

　　在持续大规模发行国债的情况下，我国还有很大的存贷差，可见发行国债并没有消灭银行存款，而且国债发行很顺利，说明社会对国债的接受度还是很高的。虽然赤字率今年触摸到了警戒线，但从总体看，国债余额占GDP的比重只有20%，与国际惯用的60%相比还有很大差距。所以对赤字规模过分担忧是不必要的。

　　他还认为通过以新换旧的发债方式，可以使我国高强度的财政赤字转变为可持续的财政赤字。　

　　隐性债务，带来隐患

　　事实上，对我国政府赤字的担忧不仅仅在于财政赤字，更主要的还在于其庞大的隐性债务。我国目前的隐性债务主要包括地方政府建设贷款，未纳入预算的国务院有关部委以中国政府名义从世界银行、亚洲开发银行、外国政府借入的政府主权外债，国有企业与国有银行等金融机构亏空，粮食亏损挂账和社会保障基金支付缺口等。按照世界银行的估计，我国2002年隐性债务占GDP的比重为50%至70%。

　　发展与改革委员会投资研究所的有关研究人员认为，要想从长期观点评估政府隐性债务对经济发展的影响，重要的是要弄清隐性债务中有多大的可能转化为财政的直接负担。我国的隐性债务中有相当一部分可以通过政策的扶持和制度的规范来逐步化解，最终并不会完全由中央政府来承担。隐性债务的化解，更多的有赖于国民经济健康、稳定地发展，也有赖于相机抉择的财政政策对经济周期的有效调节，而不是仅仅依靠政府财政赤字的缩减。

　　戴园晨从两个方面分析了我国的隐性债务。

　　一是从银行不良贷款来看，他说这些不良贷款大都是以前产生的。现在银行贷款比较谨慎，新增不良贷款大大减少。随着经济的增长，不良贷款占的比例就会逐渐下降。

　　二是从社会保障基金缺口来看，社保欠账被高估了。因为这个缺口是按国际通行标准来计算的，而事实上我国的社会保障支付是有弹性的。所以我国的隐性债务也并不像有些分析家所分析的那么严重。

　　赤字规模开始有所控制

　　据财政部有关官员声称，虽然以中国目前的总体经济实力完全能够承受起现在的赤字和债务水平，但政府还是采取了一些有利于防范财政风险的措施。今年的国债规模保持在1500亿(发行1400亿元，上年结转100亿元)，与去年持平，已经表现出谨慎的态度。因为国债的发行规模不变，而国家的国民生产总值在增长，这就造成发债比例的下降。同时，在发行债务时还注意到了债务期限结构的合理调整，筹资成本的降低，对国债资金投向的严格审核，对国债资金使用管理和监督的加强等。对于隐性债务，政府也正在采取措施逐步加以消化。

　　除了减少债务，减少支出也是控制赤字规模的重要手段。去年的财政部年终工作会议上已经强调要厉行节约，坚决制止铺张浪费，严格执行支出预算。要求在2003年，除按法律法规和有关政策规定需要增加的重点支出外，其他各项支出都要维持2002年的支出规模和水平。

　　《2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》也用了相当篇幅论述对控制赤字规模、防范财政风险问题，并表示虽然短期内我国没有大的财政风险，但是将会继续密切关注并积极防范可能出现的问题，采取各种有效措施，用发展的办法控制财政风险。