洪水冲击中国公共政策 专访人大教授毛寿龙

　　我们不能再重复“出现一种情况制定一种政策”的老路，面对自然界一些规律性的东西，我们应该拿出从容稳定的应对方案

　　本报记者 陈东海 上海报道

　　SARS肆虐之时，中国以异乎寻常的速度出台了《突发性公共卫生事件应急条例》，如 今正在肆虐的淮河同样考验着中国政府的应急和决策能力，有专家认为，我们现在的应急机制，似乎还是停留在一种“出现一种情况制定一种政策”的水平上。大水牵动着每个国民的心，面对接踵而至的灾难，给我们留下了哪些教训？本报记者就此对中国人民大学教授毛寿龙进行了专访。

　　《财富时报》：联系到前不久非典时期，国家经20多天高速出台了《突发性公共卫生事件应急条例》。我们现在的应急机制，似乎还是停留在一种“出现一种情况制定一种政策”的水平上。您怎么看？

　　毛寿龙：行政部门立法，主要看行政部门有没有积极性，有没有精力，是否能够行动起来。比方说SARS，一开始并不重视，后来影响到全国人民的健康了，这才紧急立法。所以，很多法律，如果与行政部门当前工作无关，就很难制定和颁布。这是我们行政立法存在的一个很大的问题。

　　《财富时报》：我们目前在遇到这些突发的灾难事件时，国家的处理思路还沿袭着“轻灾重救济”——即“重灾中救助和灾后重建，轻灾前预防和应急”的老思路。您如何看呢？

　　毛寿龙：这个与我们的行政考核制度有关。资源都用于当前中心工作，只有当问题成为中心工作之后才受到重视。国家应该建立公共政策的公共决策机制，领导干部的公共考核机制，公共资源的公共分配机制即公共财政体制，公共问题的公共选择机制。

　　《财富时报》：在今年淮河水灾中，由于启用行蓄洪区，仅安徽省就从行蓄洪区迁移出了近百万的居民。而对于这部分群众的损失，按照2000年我国颁布施行的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，政府只能提供这些地区年平均生产值的50%，那么剩下的这部分怎么办？为什么没有提到国家全额补偿？

　　毛寿龙：由于蓄洪行洪政策导致的损失，应该给予全额补偿。按照谁受益、谁付费的原则，补偿应该由受益者支付。所以，首先是受益区域应该给受害区域进行财政补偿，其次是国家给予补偿。

　　《财富时报》：我们以前的观点，都是遇到大灾大难，什么补偿都由国家来给。现在您提出了“受益区对受害区进行补偿”，为什么要这样做？

　　毛寿龙：抗洪救灾，既是全局性的，也是局部性的公益活动。全局性的公益活动，体现在一旦不抗洪，将影响全国的交通和经济，因为灾区经济是全国经济的一个组成部分。灾区资源和生产力的破坏，影响全国经济。比方说，淮河的洪灾情况，直接影响到京沪大动脉的安全。局部性的公益活动，主要体现在抗洪救灾，有利于灾区人民，现在就是有利于淮河流域受洪水影响的人民。当必须分洪时，抗洪救灾必然成为部分行洪区人民的私害物品，但全局收益得到提高，给其提供补偿，是应该的。另外，从道德的角度来看，不受灾地区给受灾地区给予支持，也是国家内部转移支付的一个重要组成部分。

　　《财富时报》：我们探讨了抗洪救灾中的法律建设问题，那么，我们目前在这方面的管理机制又是怎样的呢？

　　毛寿龙：1993年之后，我国提出救灾工作的管理遵循分级负责制，但原则是有，具体执行标准却不明确。分级负责制原则是有道理的，但运作起来有困难。因为条块体制太复杂了，很不便于操作。我认为，最理想的机制，可能还是建立一个区域性的抗洪救灾协调指挥机构，依法得到授权，可以依法调动资源，并依法运作抗洪救灾，其赔偿也依法进行，并接受司法机关的监督。《财富时报》：据最新的消息，中央财政紧急拨付2亿元特大防汛补助费支持抗洪。而在抗击非典的时候，国家也是在事态严重的时候，紧急下拨了20亿元的抗非典专款。是否可以考虑参照类似于养老保险金、公积金等，建立一种“紧急事件”资金？一方面，可以减轻国家在财力上的负担，另外一方面，又可以更加灵活及时地对这些紧急事件做出反应。

　　毛寿龙：灾难是危机性的事件。事到临头，才紧急动用资源，这不利于解决危机性的问题。但是，在灾难之前做好完全充分的准备是不可能的，但做好一部分准备，对可以用于救灾的资源有一个比较好的了解，编制救灾资源目录，是一个比较好的办法。

　　至于资金问题，我们应该建立公共财政体制，改变领导人决定财政支出和行政部门决定财政支出的现象，让公共选择机制来确定财政的分配。到时候，遇到类似的灾难事件时，要不要拨款、拨多少款，都是由这种制度说了算了。这样，才会有比较多的财政可以用在那些领导和部门不重视，但对公民非常重要的方面。

　　资源来源方面，不能仅仅是依靠中央财政，我们应该鼓励建立民间的基金，尤其是救灾的基金。我们现在很大的社会资源都是“藏富于民”，充分调动这部分的资源，能够大大增强我们在救灾方面的实力，又能减轻中央的财政负担。