政策性负担考验国资委

　　只要有预算软约束存在，任何关于公司治理的改革都难以取得实质性效果

　　□林毅夫(北京大学中国经济研究中心)

　　预算软约束

　　自改革开放以来，国有企业一直是我国经济改革的重点，从1980年代的利润留成、承包制到1990年代的现代企业制度，我们都曾寄予极高的期望，但国有企业的改革至今尚未取得突破性的进展。最近成立的国资委能不能有助于国有企业的改革？这是关注我国未来发展的人所普遍关心的问题。

　　对于国有企业屡次改革不能取得实质性进展的原因，人们分析过很多，我认为国有企业的政策性负担是其症结所在。有政策性负担，企业就会有政策性亏损，政府必须为政策性亏损负责，就需要给企业保护和补贴。但情况远不是这么简单，一方面很多企业负责人会利用企业和政府之间的信息不对称，把由于吃、拿、占、转移国有资产所产生的亏损都说是政策性亏损要政府负责，一方面政府官员拿的是纳税人的钱补贴国有企业，一个愿打一个愿挨，使企业很容易以政策性负担为借口，让国家把各种亏损包下来，这就是经济学界常讲的预算软约束。只要有预算软约束存在，任何关于公司治理的改革都难以取得实质性效果。

　　国资委成立了，但只要企业的政策性负担不消除，预算软约束就难于消除，即使把国有企业推向市场、转让国有股权，事情也不可能解决好。我们可以看看前苏联、东欧，10年前，大批国有企业被简单私有化了，没有解决国有企业的政策性负担问题，10年过去了，世界银行对前苏联、东欧改革的回顾性研究发现，政府对已经私有化的原国有企业补贴反而更多了。而且情况更加复杂。企业定性为国有企业的时候，厂长经理不敢把国家给的补贴明目张胆地放到自己口袋里，因为那是贪污，变成私有企业后，把补贴放到口袋里倒合情合理的了。不解决企业的政策性负担问题，民营企业也经营不好，最明显的就是韩国的赶超型大企业集团，在金融危机过后，政府的保护被迫取消，30家大企业集团已经倒了20多家了。这也印证了我的一个观点，只要有政策性负担，企业经营的好坏跟企业的所有制性质没有必然联系。

　　什么样的负担该保留?

　　我把政策性负担分为两种。一种是社会性负担，比如企业的养老保险、企业冗员等问题。把国有企业推向市场之前如果没把这一部分剥离出来，哪个企业愿意承担这个负担？它要么继续向国家要补贴，要么收购时向国家要求超额补偿。另一种是战略性负担。我国许多大中型企业属于资金密集型行业，在这些行业我们没有比较优势。原来靠国家财政补贴，这些企业还可生存，在以后开放的市场环境中，随着保护性补贴的逐渐减少，这些企业会亏损，会缺乏竞争能力。

　　如何解决社会性负担？无非是冗员下岗、退休职工进入社会保障体系，社会保障体系应该独立于企业之外，这些大家都已经达成了共识，但这些都需要钱。我想，国资委除了还掌握着很多有盈利的企业，从这些企业获得的收入可以用于充实社会保障体系外，还掌握着一批非常值钱的东西，就是地产。20多年中地产涨价幅度最大，企业占用的土地的增值部分不是企业创造的，是社会创造的，应该归还给社会。出售这些企业的时候，地产价值如果不流失，这部分收入足以解决社会性负担。

　　战略性负担如何解决？在这些企业所在的行业中，我们没有比较优势，这些企业在充分竞争的市场条件下没有自生能力。我把这些企业分成四类，第一类是关乎国家安全的产业，它们必须由国家财政拨款支持，但这些企业很少；第二类是国内市场很大，但需要大量资金投入，我们可以用草船借箭的方式，用市场换资金，比如直接到国外上市或与国外企业合资；第三类企业是，需要巨额资金但产品在国内没什么市场，但在人力资源、技术等方面还有优势，企业就应该根据自己的优势转产，我们许多军工企业转产后做的就很不错；第四类是，不仅没资金、没技术，还没有足够的技术力量、合格的管理人员，这样的企业只能破产。

　　考验国资委

　　国资委对国企改革到底能起什么作用？最重要的是用其统一的事权来解决国有企业的政策性负担的问题。过去五龙治水，大家容易相互推诿责任，现在责任明确了，认准的事，干起来就利索得多。例如，解决战略性负担的方法之一是和外国企业合资经营，过去有意合作的外资企业要和许多婆婆谈判，现在只要国资委一家就能决定。但是，如果国资委不在消除政策性负担上下功夫，不管这些企业到底进行了哪些方面的改革，都必须由政府继续给以各种明的或暗的补贴，这样，要政企完全分开将如缘木求鱼。

　　国有企业的政策性负担消除后，国资委管理起这些企业来会非常容易。新加坡有500多家国有企业，只有3家控股公司管理，每家十多个人，管理起来很简单，就看企业到底赚不赚钱，不赚钱就是企业领导者的责任，该怎么惩罚就怎么惩罚，权、责、利都很清楚。

　　我希望国资委能看到这个隐藏在国有企业诸多表面现象背后的政策性负担问题，果断地解决它。否则对国企改革能否成功的问题，人们只能再一次从希望走向失望。