中国经济时报：经济转轨中的政府改革

　　林凌

　　在经济向市场体制转轨过程中，中国政府一直扮演着双重角色。一个是改革领导者的角色，另一个是改革对象的角色。一个是改革动力的角色，另一个是改革阻力的角色。这两个相互矛盾的角色，是由中国改革的性质和领导所决定的。中国改革的目标是对社会主义制度进行自我完善，而不是推翻这个制度，建立资本主义制度。转轨改革的领导，不是像俄罗 斯那样由一个新建的政府来领导，也不是像东德那样由外来的西德政府来推动，而是由一直领导中国社会主义建设的共产党和各级政府来领导和推动的。这样，中国的政府，一方面要领导各方面的改革，另一方面还要改革自身，否则，改革就难以推进。比如国有企业改革，由于所有权、经营管理权都在政府手中，政府不改，企业改革就无法进行。因此，国企改革必须企业、政府两个轮子一起转才能成功。政府改革是一种权力和利益的大调整。改革就会失掉权力，损害利益，还要转变职能、改变工作方法。这对长期实行计划经济的官僚政府的官员来说，就会自觉不自觉地对改革进行拖延，甚至设置障碍，进行抵制。有些人还会利用新旧体制交替中出现的空挡，牟取私利。在这种情况下，政府就由改革的动力变成改革的阻力。在改革过程中，常常出现许多难以解决的矛盾，政府出台的改革政策无法一步到位，只好采取双轨并行的体制。如开始进行价格改革时，不放开不行，完全放开也不行，于是就采取价格双轨制，一部分由市场定价，一部分仍由国家定价。结果，价格改革没有引起大的震动，但利用价格差而牟取私利的腐败却产生了。中国政府是一直致力于反腐败的政府，但在改革中又不断为腐败提供新的渠道，客观上成了腐败的制造者。政府承担的这种自相矛盾的角色，说明政府在改革中的地位多么重要。为此，它既要领导改革，又必须在改革中自觉进行自我革命。政府若能不断克服工作中的失误，不断进行自我革命，我们的改革就能顺利而健康地推进，否则，改革就会受到阻碍。

　　特别要引起我们注意的是，我们的政府是长期实行计划经济的政府，政府工作人员是熟悉计划经济一套管理方法而不知市场经济宏观管理为何物的官员。因此，在改革中遇到矛盾特别是涉及经济增长的重大矛盾时，计划经济的一些做法又会成为应对之策，而使改革进程出现停滞和体制复归现象。在过去20多年的改革中，出现过这些现象，我们把它克服了。在改革进入攻坚时期，又出现这类苗头，值得引起我们重视。

　　这类问题，是在中国经济发生了通货紧缩、内需不足，以美国为首的国际经济出现了衰退，使中国出口增长势头减弱的情况下出现的。是为了走出紧缩困境，又能推进一些难度大的改革(如企业兼并破产、职工下岗、分流、再就业、社会保障制度改革等)而作出的政策选择。这些政策选择的实施，对保持GDP稳定增长起了重要作用，但也产生了不少消极影响，特别是引起体制改革的停滞和某些体制的复归令人关注。

　　作者观察，对体制的消极影响表现在以下几个方面：

　　一、持续发行巨额国债对国企和投资体制造成的影响

　　从1998年开始，国家实行积极的财政政策(实际是扩张性财政政策)，到2001年，共发行国债5100亿元，加上与国债配套的银行贷款，投资规模为2.4万亿元，安排国债项目8600项，到2001年底共完成投资额1.5万亿元。2002年计划发债1500亿元，国债总额达到6600亿元，又安排一批国债项目，连同前四年，投资规模估计可达到2.8万亿元左右。这样大的国债投资和配套贷款规模，对1998年以来GDP的增长作出了巨大贡献。根据有关部门的测算，1998年的贡献为1.5个百分点，1999年的贡献2个百分点，2000年的贡献为1.7个百分点，2001年的贡献为1.67个百分点，2002年的贡献估计不会小于前几年的数字。若没有国债的支撑，我国这几年GDP的增长将在5-6%之间。在国际经济衰退中，中国经济一枝独秀，国债之功确不可殁。

　　但是，长期、巨额发行国债可能带来的财政、金融风险以至危机，不可低估，更不能回避；带来的体制复归影响更应引起重视。

　　(1)国债投资造就了一批新的国有企业。据财政部公布的会计决算资料显示，2001年我国国有资产比2000年增长1万多亿元，增长10.6%，国有资产总额达到11万亿元。在7.3万亿经营性资产中，国有工商企业占有5.9万亿元，比重达到81.8%。按安排的国债项目推算，五年合计近万项，以80%为工商企业计，国有企业约为8000家。这些国有企业的资本金和流动资金来源于财政拨付的国债和财政担保的银行配套贷款，与计划经济体制时期国企的资本来源没有本质区别。在组织形式上，虽然实行了业主制，明确业主要对企业的盈亏负责。但所谓业主不过是国家派到企业的官员，最终承担盈亏责任的不是个人，仍然是国家。这些企业从根本上说是计划经济时期国有企业的复制和翻版。过若干年，说不定又会成为改革的对象。

　　(2)国债投资强化了高度集中的政府投资体制。我国国债发行集中在中央政府。国债投资主体是中央政府而非地方政府，更非企业。投资项目的审批集中在中央政府的有关部门。这样，我国已经有所改革的投资体制，又重新向中央政府集中；开始培育出来的企业投资主体，又为政府投资主体所取代。国债由中央政府发、投资由中央政府给，项目由中央政府定，配套贷款由国家银行总行批，由此，国债偿还的责任又高度集中到中央政府，地方政府和企业，名为有责，实际无责。即使追究责任，也是本届政府借，下届政府还。这种投资体制同样是传统投资体制的翻版，而给财政和银行带来的风险要比过去大得多。

　　(3)国债投资开辟了一条新的行贿和寻租渠道。由于国债投资高度集中在中央政府，地方政府和企业又无实际的偿还责任，因此，国债项目和投资就成了地方政府和企业争夺的“肥肉”，谁争到就是谁的政绩。1998年以来，为争夺国债项目和投资而形成的跑步(部)钱(前)进高潮，是解放以来所没有的。为得到项目和投资而行贿、寻租，比以往有过之而无不及。过去的腐败渠道是价格、利率、汇率双轨制、进口商品配额制、土地审批制等，现在的新渠道变成国债集中投资制。

　　二、发行国债造成财政和银行关系的变相复归

　　在计划经济时期，银行是财政的出纳。财政需要钱，就向银行支。改革开放后，财政、银行体制进行了改革，中央银行行使国家管理金融机构的职能，其他国有银行向商业化方向发展，股份制银行开始出现，财政向银行透支的现象大大减少。但自发行国债以来，传统的财政、银行关系又出现复归的迹象。财政发的国债主要由银行来购买，然后进入债市流通。银行买国债的钱是老百姓的储蓄存款。近年来，由于银行实行严格的信贷制度，存款贷不出去，经营发生困难，因此，宁愿去买国债。这样，财政缺钱就发国债，银行根据国家的需要和自身的利益就买国债，从而银行又变相成为财政的出纳。这种财银关系是以老百姓在银行的存款作筹码的，双方的风险都很大。

　　三、大企业工委的建立，强化了党企不分，使政企分开的改革难度加大

　　实行政企分开的改革已进行了20多年。1998年后，实行政府机构改革，大刀阔斧地撤销各级政府的工业管理部门，成立行业协会，为我国工业由政府部门管理向行业管理迈出了重要步伐。在此基础上，又对垄断行业，如航空、电信、铁路、国防等部门开展打破垄断、促进竞争的试点。政府职能转变的改革前景，令人鼓舞。但是，为时不久，中央和省以及某些工业集中的城市又成立了党的大企业工委。大企业工委的建立主要是加强党对国有大企业的领导，选拔、任免大企业的领导干部，领导和管理大企业的政治思想工作。而实际上，大企业的行政工作也都纳入了大企业工委的管理范围。这样，我国的工业企业实际上仍然存在三条管理系统：一是各级经贸委管理系统，二是大企业工委管理系统，三是国防科工委管理系统；企业仍然存在中央属、地方属、军工属三种行政隶属关系；政企不分的格局依然没有改变。这是迄今为止，企业机制仍然不活的关键所在。(2003年3月，十届人大决定设立国有资产监督管理委员会，这种格局得以改变。——编者注)

　　四、近几年农村实行的粮食购销体制，具有统购统销时代体制的特点

　　在这个体制下，政府付出了巨大的财政支出，国家粮食部门的利益得到保护，而农村市场经济的发展却受到制约，农民则未得到好处。今年在浙江进行的粮食购销市场化的试点，完全证明了过去做法的失误。提高农民收入水平是当前我国经济走出通货紧缩困境的根本出路之一。而引导农民进入市场，包括国际市场，应对来自国内和WTO的挑战，是极为关键的一着。传统的用行政手段控制农民的办法再不能实行了。

　　以上这些问题的解决，在于深化改革，在于体制创新。

　　(作者单位：四川省社会科学院。该文是作者在2002年“经济转轨制度安排比较国际研讨会”上的发言)