中央地方各出一半？农信社5000亿坏账出路悬疑

　　近日，众多媒体在聚焦同一个消息：由银监会起草的《农村信用社改革试点方案》，日前已获国务院原则通过，预计近日将出台。据此间多家媒体传出的消息及本报获得的材料，《方案》为农村信用社大约5000亿的历史呆坏账提出了解决之道，可能由央行出资消化各省农村信用社不良资产的50%，另外50%将由各省地方政府出资。

　　不良资产虽然不是农信社改革中最核心的制约因素，但却是改革中必须突破的一道坎 。方案中的思路是否具有普遍的适应性？近5000亿的不良资产是否真的找到了迎刃而解的化解之道？央行与地方政府将会各自用什么方法来找寻填补历史窟窿的巨额资金？在《方案》还没有最终亮相的目前，这一切都还存有悬疑。

　　坏账出路是一道坎

　　据央行调查的数据，农信社的不良资产率多数在50%以上，在某些省份甚至高达90%以上，这一比例远远高于四大国有商业银行此前透露的25%的比例。据了解，目前中国有3.8万多家农村信用合作社，历史积累的坏账许多人均认可的数据是5000亿元。

　　冰冻三尺，非一日之寒。农信社的包袱是长期积累形成的，其成因主要有三：一是国家政策原因和地方政府干预造成的，二是农行与信用社间行社脱钩时转嫁而来，三是自身经营管理不善。当前，由于现行的司法制度不健全，法律手段软弱，大量的呆坏账无法保证收回，使农信社处境每况愈下。

　　化解农信社不良资产的问题，许多人曾经自然而然地提出了仿效四大国有商业银行以资产管理公司接盘的方式来解决的路子，方案的设计者提出将1996年底以前乡镇企业贷款中的不良贷款全额划转到长城资产管理公司，同时由资产管理公司向农村信用社发行金融债券。

　　但是目前看来，这种思路最终没有被有关部门采纳。化解农信社不良资产之所以不能走四大行的老路，其中最重要的原因可能是因为农村信用社的资产结构相当复杂，合作金融的性质以及长期遗留下来的产权问题使管理层遇到障碍。

　　地方政府愿意接盘吗？

　　国务院发展研究中心农村经济部研究员陈剑波告诉中国经济时报记者：“据有关媒体报道，《方案》中提出解决信用社不良资产可能包括两种方式，一是按实际资不抵债数额的50%，由央行安排长期专项再贷款，利率为准备金利率的一半，二是由央行发行专项中央银行票据以置换信用社不良资产。第一种方式中问题有二：一是再贷款如何偿还，是否需要地方财政担保？二是另外的50%是否是由地方政府承担？而地方政府用什么方法来补这50%，目前还没有较为具体的说法。我个人认为，农信社的不良资产，中央政府不认账是不行的，让地方政府参与农信社不良资产的埋单，这种方案多少有点一厢情愿。第二种方式中由于还没有具体的操作实施办法，因此还不清楚依照什么机制来进行试点，关键的问题在于票据的兑付，信用社应在什么条件下可以申请票据兑付。”

　　“如果真是依照不良资产处理的这两种方式来进行试点，我估计实施起来会有一定难度，特别是第一种方式中与地方政府的谈判将是一个艰难的过程。地方政府即使是最终接受这个方案，也可能是一个承诺而已，因为这直接涉及到地方财政拿钱的问题，因此兑现承诺的时间不好确定。”

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员张军告诉中国经济时报：“因为具体的细则还没有出来，所以对方案的评价还不好下结论。但让地方政府出资消化50%呆坏账的方案恐怕在执行效果上有地区差异，沿海地区财力相对雄厚，执行要容易一些，而中西部地区通过什么途径来拿钱，显然是个难题。”

　　陈剑波认为当前正在酝酿中的方案应该再妥善考虑几个关键点：

　　其一、地方政府在处理不良资产中责权利如何明晰。农信社的不良资产，主要是当年农行与农信社脱钩时留下来的，让地方政府为20年前的包袱埋单，地方政府哪一级来承担？究竟用什么方法来补？目前都不好说。

　　其二、如何兼顾地区的差异。一些东部地区，农信社的资产状况本来就比西部地区好一些，因此历史包袱要小得多，如果让地方政府参与为不良资产埋单，最终的结果恰恰是中西部地区背上沉重的包袱，而在这些地方，恰恰更需要的是政策性的金融支持。

　　其三、应该让地方政府参与决策。中央政府不可能永远是经营风险的最终责任人，但是如果不能让地方政府对信用社的改革模式进行选择和决策，而始终采取由中央政府统一决策再由地方政府执行的模式，显然不符合权利与义务对等的原则。

　　“在不提合作制以后，国家在解决农信社问题时采用的方法一直是甩包袱。从监管的角度来讲，让地方政府参与并承担责任是需要的，但如果单纯地让地方政府来为农信社的历史包袱埋单，这种方案就值得商榷。”

　　央行真金白银什么样？

　　根据《方案》，此次农村信用社改革试点的审批权将由银监会负责，央行将负责提供不良资产的补贴，这将是央行首次拿出大笔资金帮助农信社处理不良资产，而在此前，央行一直的态度是希望通过农信社自身的改革来消化历史坏账。

　　农信社的不良资产不是一笔小的数目，央行要承担50%的埋单量，所需要的资金不是小数。对此，有学者担心，央行增加大笔支出会对此后的国民经济及中央财政造成一定影响，也有学者担心，央行的埋单计划是否会被银监会批准。

　　根据《方案》透露出来的信息，央行很可能采取信用票据置换不良资产，不可能拿现金去补窟窿，政府也将通过税收优惠、财政补贴等政策方式解决。

　　陈剑波告诉中国经济时报：“这个方案对于央行而言影响力还不是很清楚，央行的关键要考虑货币供应量及货币政策的调整，央行如果也像财政那样白拿钱，那这样的机制显然是有问题的，并有可能对货币供应造成直接的影响。目前央行通过前述两种方式来承担，以低息再贷款的方式和发行票据进行操作。显然，处理农信社不良资产对央行的影响，关键要看方案的细则。”

　　金融业内人士许多人认为，央行采取票据置换的方式可能很大，如果是这样，《方案》应该对于置换方式和是否赎回、按什么比例置换等一些操作细节进行细化。

　　关键在于体制改革与政策供给

　　“但目前这些问题都不是最主要的。”陈剑波告诉中国经济时报：“农信社改革过程中最近切要做的两件事，一是要增强其储蓄动员能力，二是央行的再贷款不能少。应该保障农信社持续运转，不再新增不良贷款。在试点过程当中，最重要的应该是要理顺经营体制和管理体制。”

　　“关键在于体制改革。”张军也如是认为：“农信社的改革走了许多年，事实上并不是很成功。”张军对于此次《方案》中提出的股份合作制表示疑问。他告诉中国经济时报：“信用合作银行不以盈利为目标，实行一人一票制，并且以入社社员为第一服务对象，而股份制是以股东持有的股权大小论权益的，并以盈利为目标，因此，两者之间是矛盾的，结合在一起很难，混到一起，如何体现合作金融的性质？我认为建立股份合作制一定要慎重。”

　　“绝对不能一刀切。”陈剑波认为：对于中西部地区而言，最重要的是首先保障政策性金融服务的供给，农信社改革不能一刀切，整个农村金融体系的建设也不能一刀切。”陈剑波告诉中国经济时报：给信用社的政策，也应该给基层的农业银行机构，比如利率政策，让他们在小额信贷业务上有同样的政策享受。应该尽快改革农业银行，恢复农业发展银行的政策性功能，允许非国有资本进入银行业及发展中小型商业银行，提供其他的激励政策鼓励其他商业银行为农村发展服务。张军还建议应该出台政策进行信用社以外的小规模金融互助试验。

　　据了解，鉴于农信社的实际情况，其运营成本往往高出一般的商业银行。对于此，此次《方案》中最具突破性的政策供给是将农信社的贷款利率浮动区间进一步放大，据悉由原来在央行规定利率基础上上浮100%，扩大至200%。

　　不断探索中的改革与相关的政策供给能否使农信社能否走出呆坏账的困扰，农村金融的未来是否会因改革而改变其贫血的现实，答案正在努力中。(记者/王子恢)