国务院高层“两不”约束失效 农发行问题曝光

　　本报记者 周颖 北京报道

　　国家审计署审计长李金华6月25日向全国人大常委会提交的一份审计报告，令农发行“一夜成名”。在此之前，农发行对于很多人来说是陌生的。

　　“在当初(1994年)成立中国农业发展银行(以下简称农发行)的时候，国务院的一位高 层就对农发行提了‘两不’要求：不准买房、不准购车，要完全从服务农业、农村经济为出发点。另一位国务院高层则表示：不要设分支机构，以避免风险。但是后来在具体的运作中，都已经走调了，并不是按照当时的‘两不’要求来做的。后来不仅买房了，买车了，还设置了大量分支机构。现在审计署所查出的，可能更多属于历史遗留问题。”一位知情人士向本报记者透露。

　　但审计署所披露的“8.1亿元曾被挪用投入股市，涉嫌重大经济犯罪”的严重事件，令农发行处于极为敏感状态，有关农发行今后的走向问题开始扑朔迷离起来。

　　8.1亿巨款被挪用股市与背后神秘的公司

　　尽管没有自己的网站，缺少信息输出渠道，但审计署的一纸报告还是揭开了农发行的冰山一角。报告称，1996年至1999年，农发行总行以租赁的名义，委托一公司购买电子设备和汽车等固定资产，总金额9.2亿元，其中，进行股票买卖，所获收益去向不明，涉嫌重大经济犯罪。达9.2亿元的资金总额中，其中8.1亿元曾被挪用投入股市。农发行和哪一家证券公司或投资机构有染，坐庄还是分散购买股票，与哪一家上市公司有过亲密接触？引起了大家许多猜疑。

　　在记者调查了解中，1999年正是农发行自成立以来，在电子化设备方面投入力度很大的一年。在此年间，农发行开发了会计报表系统并加大网络建设工作。为总行、省分行、地(市)分行及县级支行租赁了8000多套PC台式机、PC服务器、笔记本电脑，还为各机构租赁激光打印机、路由器、终端、UPS等设备。总行机关配备了各种PC机300多台，已基本做到了人手1台。在1998年初步实现营业网点电子化的基础上，进一步扩大营业网点的电子化建设，新增电子化营业网点97个，截至1999年底，农发行电子化网点数量约占总数的85%，共约1647个。

　　但据记者了解，北京某IT公司和农发行有着很密切的联系。这家公司的客户很多都是金融机构，其中包括农发行的很多分行在内，两者之间有着很多的业务合作。当记者求证这家公司的股东背景时，该公司有关人士对此表现得比较敏感，并拒绝回答。通过多方了解，记者获悉，这家公司的第一大股东为南方××企业，也就是说南方××企业是上述IT公司的实际控制人。

　　同样，南方××企业对这个问题表现得很敏感，同时进一步声明，其他的几位股东都是很有背景和实力的，拒绝回答。

　　与此同时，另一个沿海城市的A企业此前也和农发行有着业务联系，A企业在80年代成立之际隶属于农业银行，而A企业的实际控制公司恰恰正是一家租赁公司。

　　涉嫌重大经济犯罪的那家公司和农发行到底什么关系，又是哪一家公司，审计署的工作人员不肯再透露半点消息。

　　国务院高层“两不”口头约束失效 3万平方米写字楼收进囊中

　　农发行比较低调，其所在的位置也很不起眼。同样是政策性银行，与国家开发银行和中国进出口银行相比，无论是办公地点还是知名度，农发行都不为太多人所知。然而，这个“寂寞”的农发行里，却有着许多不为人所知的故事。

　　知情人士说，当初国务院一位高层就是希望农发行更务实，要完全从农业、农村的角度扎扎实实做事，不要讲排场，购置豪华汽车和高档写字楼。这只是口头对农发行提出的要求。在农发行成立以后，有些事情慢慢背离了原来的初衷，而且购买了约3万平方米的写字楼。

　　这个所谓的写字楼，是在北京市西城区月坛北街甲2号的月坛大厦南楼，记者随即进行了调查。月坛大厦的有关人士告诉记者，月坛大厦是在1998年竣工的，竣工之后农发行就搬进来了。而当记者问到是租赁还是购买以及每平方米的价格是多少时，这位人士认为很敏感而婉拒了记者的提问。

　　记者看到的一则消息称，月坛大厦因其南座整栋售予农发行而闻名。由此不难看出，月坛大厦南楼对农发行不是租赁权。而在售价方面，2001年的市场价约为2300美元／平方米起，至于农发行是以什么价位购买，上述人士没有回答。

　　很明显，当初国务院高层领导的口头约束随着农发行搬入月坛大厦而告终。

　　早期，据《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》要求，中国农业银行、中国工商银行两行于1994年6月30日正式向中国农业发展银行划转农业政策性信贷业务，由农业银行代当时尚未组建的农业发展银行接收。农、工两行共向农发行划转各项贷款2592亿元，同时等额划转了主要由人民银行再贷款和开户事业单位存款构成的负债。业务划转后，即由农业银行各级机构全面代理农业发展银行业务。1994年8月，农发行总行的组建工作基本完成。

　　知情人士透露说，那个时期由于一些法规制度并不是很完善，因此还存在着一定的问题。由于是政策性银行，这些问题在当时并没有得到很好的解决，应该说这些事情给现在埋下了伏笔。

　　“逆市”进军全国 农发行扩张高层存异议

　　从设立农发行的初衷来看，农发行的业务范围包括扶贫贷款和农业开发性贷款等非收购信贷业务。但是，到1998年4月，国务

　　院对农发行的业务作了较大范围的调整。

　　农发行的职能和业务范围比组建时缩小了，特别是信贷业务已变为比较单纯的粮棉油收购、调销、储备贷款，但金融风险并不因为业务范围的调整、经营范围的缩小而改变、消失，它依然存在，始终危害农发行健康发展。防范和化解金融风险，防止政策性信贷资金流失，确保收购资金持续稳定封闭运行，是当前农发行面临的主要任务，也是稽核监督工作需要解决的重点和难点问题。

　　同年5月26日，中国农业银行的文件称，按照中国人民银行、中国农业银行、中国农业发展银行和财政部联合印发的《关于把农业发展银行扶贫、开发等专项贷款业务划归农业银行的通知》和《关于接收开办中国农业发展银行划转业务的实施方案》文件精神，各级行顾全大局，努力工作，在时间紧、任务重、情况复杂的情况下，按预定时间较好地完成了接收农业发展银行扶贫、开发等专项贷款和人民银行专项贷款的工作。

　　至此表明，农发行的扶贫、开发等专项贷款业务是划归农业银行的。知情人士透露说，这实际上是有关部门已经意识到了农发行在放贷问题及运作方面可能有一些问题，因此将部分业务划归农业银行。

　　而这其中，知情人士还透露说，在农发行总行设立之后，国务院的另一位高层不希望再设立其他分行，就是为避免过多风险造成不良资产。但是，这种建议并没有被采纳。当时的这位高层考虑到的也是金融风险问题，因此希望谨慎在各地设立分支机构。

　　这种建议又一次落空了。“逆市”扩张之后，农发行在规模上也得到了空前的发展。

　　到1997年3月末，农发行基本完成了总行营业部、省级分行营业部和计划单列市分行、各地(市)二级分行及农业政策性金融业务量大的县(市、区)支行的增设工作。在各省、自治区、直辖市和计划单列市设有35个分行，在全国设有地市二级分行295个，县(县级市、区)支行1613个。截至1998年底，中国农业发展银行各项贷款余额7095亿元。从此，农业发展银行形成了以自营为主、比较完善的业务经营体系。

　　但是问题也随之出现了。各地的农发行出现了一些乱放贷款的现象，完全游离于当初的设想之外，甚至有大量贷款变成了不良资产。

　　而此事件过程中涉及到的另一家银行，即人民银行也颇有怨言。知情人士透露说，农发行作为政策性银行，完全依靠人民银行的贷款来运作，但农发行无节制的发放，甚至呆坏账的增加，也造成了人行的不良资产进一步增多。但由于是政策性银行，人行对此也无可奈何。

　　一位金融界人士分析说，农发行出现今天的局面，一是与当时的游戏规则不完善有很大关系，二是由于没有采纳高层的建议而一味追求规模忽视风险。政策性银行本身不能与商业银行相比，尽管人行会给农发行贷款，但在市场经济中，都会以追求利润为目标，这就形成了一个怪圈。人行为减少呆坏账也不愿贷款给农发行，毕竟风险很大，而农发行为自身利益又不愿把贷款发放给农民，转而用于其他商业贷款以获取利润。最终的结果则是，农发行失去了本身存在的意义，或者说违背了农发行的服务宗旨。

　　农发行走向

　　“这只是审计署的一个调查报告，不能因为农发行出现问题而关闭农发行。”中国金融学会副秘书长秦池江说。

　　就在农发行事件发生后，一些业内人士对于农发行的去留问题有着不同的看法。有业内人士分析认为，农发行设立的初衷是为农业和农村经济发展服务，但实际上并没有真正起到这样的作用。相反，农发行每年将依靠人民银行的贷款，再转贷给农业、农村对资金的需求。

　　不可否认，农发行在一定程度上对于推动农业和农村经济的发展起到了积极作用。但据记者了解，事实上很多地方的农发行都存着一定的问题。比如对于原本支持农业和农村经济的贷款并非是专款专用，而是寻求回报较高的其他商业贷款，或者挪作他用。

　　而在今年的两会期间，来自陕西的全国政协委员于小文在她的提案《关于农业政策性金融的建议》中呼吁：农业资金投入严重不足，而农村正面临种植结构调整，并进入产业化生产时期，急需资金支持。

　　她建议，农业行应该扩大业务范围，重新定位，真正在农村发挥政策性银行的作用；为农村产业化、农村基础设施建设、农民增收服务。

　　中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英认为，农发行最初设立的出发点还是好的，但在实际运作的过程中，并没有很好体现其价值所在，其存在的意义不大。即使没有这次的事情发生，农发行将来的命运也仍然有很多变数。

　　当初，农发行的宗旨是按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。

　　在当时，农发行的贷款主要分为两大部分，一部分是工商业贷款，占全部贷款的90%以上；另一部分是农业开发性贷款。所谓“工商业贷款”主要是粮、棉、油等农副产品的收购、储备、调销贷款和粮食系统政策性的粮油加工贷款；“农业开发贷款”主要包括扶贫贷款、农业综合开发贷款、小型农业基本建设贷款、林业贷款、治沙贷款、节水灌溉贷款、山区综合开发贷款和南亚热带作物贷款等。

　　秦池江认为，有些问题并不是银行本身所造成的，还有一些制度不完善的原因。农发行出现的这些问题是审计署每年例行检查发现的，其他银行也有问题出现。不能说哪个机构出现问题，就勒令停止经营。农发行需要的是对其功能的重新定位，要从整体金融体系出发，从三农问题的角度出发，来制定一个更适合农发行生存的空间。不应该忽视它的作用而一棍子打死。现在农发行要想生存(也必须要生存)，不能沿着原来的路走，而是要进行变革，找出更切合市场的游戏规则。有关部门可以依据规则来监督、约束，对农发行进一步起到积极的推动作用。

　　据悉，倾向于取消农发行的还有农业部。消息人士分析说，农业部认为农发行的有些业务应该由他们来承担，信贷方面的业务可以由农业银行或其他商业银行来完成。因为农业部本身就和农业、农村的经济发展息息相关，而且有些政策由他们来制定。言外之意，农业部更熟悉农业、农村的情况，在承担农发行的部分业务时，应该是轻车熟路。

　　“农发行在经营中存在着很多违规行为，这对金融业的不良资产增多是一个很重要的因素。其实完全可以撤消农发行，没有真正地对农业、农村起到作用，与当初的设想完全相悖。

　　其实有关部门可以出台相关措施，其信贷业务可由其他商业银行经营，还可以增加商业银行的业务。至于农发行原来的其他业务，归口农业部可能更为妥当，由他们来负责管理。”一位业内人士如是说。