解读国家审计署审计报告 措辞之坦率前所未有

　　今年的审计报告，公布之迅速、内容之全面、措辞之坦率为前所未见。但在这之后，还得再追问：公布了以后还需做什么；另外，我们是否仍需思考，如此之多的问题，哪些缘于公职人员的道德操守，哪些缘于难以修补的制度缺陷

　　□本报驻京记者 马克

　　第一时间公布审计报告

　　国家审计署审计长李金华6月25日向全国人大会常委会作“关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”。当天，审计署的官方网站全文发布，当晚，新华网全文转载，第二天，各大媒体纷纷刊登。

　　近8000字的审计报告扼要但清晰地披露了国务院去年的预算执行情况、两家国有银行2001年的资产负债损益情况、12家中央国有骨干企业10年来的经营管理情况、中西部49个县(市)今年来的财政收支状况。

　　今年的审计报告，公布之迅速、内容之全面、措辞之坦率，在记者印象中前所未有。

　　1983年设立的国家审计署是国务院行政序列中的正部级单位，其职责通俗说来就是“查账”，所有的公共资金和公共资产(国有资产)，均在其审查之列。用李金华的话来讲，“审计就是国家财产的看门狗”。

　　所谓国家财产，在我们这个以公有制为主体的国家，就是国有资产。我国法律规定，国有资产归全民所有。我国法律还规定，由公民纳税形成的公共资金，使用前必须列入各级政府预算，预算由人民代表批准，预算执行接受人民监督。

　　因此，审计部门实际上就是纳税人的“看门狗”。

　　但是直到上届政府，审计报告才开始向人民公开。1998年的审计报告揭开了粮食收购资金6年来损失2140亿的瞠目事实，1999年的审计报告爆出了水利部长期、甚至在1998年大洪水期间仍将水利建设资金挪作他用的惊天大案。

　　尽管如此，在记者的印象中，这几年媒体对审计报告内容的披露仍然是局部的和片段式的。第一时间全文发布审计长对全国人大的报告，今年似乎是第一次，为此值得高度关注，因为公开透明正是政治文明的标志。

　　但在这之后，我们还得再问一句：审计报告公布了是不是就完事了？当年揭露出来的那些官仓硕鼠和长堤巨蠹，是不是已经得到了惩罚？那些给国家和纳税人造成天文数字损失的官场败类，是不是又会行政记过之后异地为官、毫发无损？

　　审计长在全国人大作的报告无疑只是审计署工作成果的冰山一角，但这一角已足以促人深思：如此众多的问题，哪些缘于公职人员的道德操守，哪些缘于难以修补的制度缺陷？

　　公共财政该如何建设

　　8000字的报告，财政部因为违反《预算法》和国务院有关规定，被点名批评达10次以上，其中一处批评特别显眼：“财政部在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，特别是一些司局利用职权向地方财政对口处室安排资金的做法由来已久，审计署多次提出异议，但一直没有得到很好解决。”

　　其他令人印象深刻的地方还有：“2002年，财政部在分配社会保障、中小学建设等10项补助资金时，将国家明确规定不应给予补助的地区和单位纳入补助范围，共超范围安排5亿元。其中，在分配社会保障3项补助资金时，对国务院明确规定不应给予补助的4个省仍给予补助4.08亿元。在分配职业教育特殊困难院校建设补助资金时，没有按规定将资金主要用于农村和中西部经济欠发达地区，在安排的10所院校4450万元中，有2500万元分配给了经济比较发达地区的2所院校，占56%。”“2002年，财政部在分配市县乡在编人员分流期间工资补助时，未充分考虑各地编制精简和人员分流的实际情况，对有的尚未进行机构改革的地区也给予补助。如某省未开展市地以下机构改革，但财政部2001至2002年，仍分配该省市县乡人员分流期间工资补助..9亿元，全部被省财政用于平衡预算。”

　　我们知道，为了改变政府财政部门化、部门财政个人化的传统财政体制弊端，上届政府在?00年明确提出了建立公共财政的目标，而财政部又正是公共财政体制建设方案的拟定者和实施者。财政部方案的核心，就是变部门分散预算为财政部门单一预算，所有列入各部门预算的资金都在财政部门的国库单一账户下集中支付。

　　这个方案比起旧体制固然是前进了一大步，但是腐败风险也随之集中到了财政部门，如果没有有效的监督，后果将不堪设想，今年的审计报告就是一声警钟。

　　另一方面，财政部设计的公共财政体制究竟是不是真正意义上的公共财政，有关人士一直深表怀疑，并认为那不过是政府主导下的财政支出流程的再造。而公共财政的本意，应当是纳税人主导的财政，是指各级政府的财政资金(包括税和费)取之于民，用之于民，收支的各个环节都接受人民监督，人民则主要通过经其选举产生的代议机构监督政府财政，在中国，这个机构就是各级人民代表大会。

　　但是现实中的各级人大，普遍存在着既缺乏财政监督的手段(省以下人大大部分没有成立预算监督委员会)，也缺乏财政监督的能力(没有配备专业财会人员)的状况。在这种情况下，行政系统的内部监督就显得更为现实。比如，全国审计系统共有8万多名专业财会人员，仅国家审计署就有2000多人。

　　但是内部监督毕竟是内部监督，有多少能够落到实处，以往的历史并不能让人乐观。因此，从制度创新的角度考虑，如果审计系统能够直接对人大负责，那么监督起来肯定会更加顺畅。事实上，李金华本人也同意，审计部门隶属行政系统的划分在国外并不常见，西方国家的审计部门多对立法和司法系统负责。

　　大社会、小腐败

　　审计报告的第五部分，“专项资金管理使用中存在的主要问题”，再次证明了那个经济学家们反复强调的公理：政府掌握资源的多少与腐败浪费的多少成正比。

　　审计报告说：“审计15个省(区、市)国债资金管理使用情况，发现一些国债项目损失浪费、效益低下问题比较突出。9个省的37个污水处理项目，总投资额58.41亿元，其中使用国债资金19.95亿元。但由于前期准备不充分、配套资金不到位以及运行费用不足等原因，有15个项目未按计划完工或开工；16个已完工项目中，有7个达不到设计要求，还普遍存在配套设施落后于主体工程建设的问题，造成设备闲置，项目整体效益难以发挥。”

　　报告举了一个让人啼笑皆非的例子：“重庆上界高速公路在施工过程中，为了给后来立项的高尔夫球场让道，被迫变更路线，造成直接经济损失4860万元”。另一个例子是传统的腐败故事：“湖北省荆州市长江河道管理局洪湖分局某副局长与他人相互勾结，在界牌河段长江干堤综合治理项目建设中，采取捏造项目、签订虚假合同、伪造验收资料等手段，涉嫌骗取私分国债资金206万元。”再有一个例子是关于“国家重点建设项目”的，“已竣工投产的12个重点机场中有9个亏损，累计亏损额14.46亿元。38个支线机场中有37个亏损，2000至2001年度累计亏损15.27亿元。”

　　1990年代中期，有经济学家曾对靠行政审批立项、动用公共资金兴建的一些所谓“重点工程”作过总结：“项目论证之时，就是腐败开始之日；竣工投产之初，就是亏损破产之始。”铿锵之音，多年之后仍能得到印证。今年的审计报告再次提醒公众：行政审批制度的改革还远远没有完成，“小政府、大社会”的长远目标更是任重而道远。

　　审计署对两家国有银行的审计结果，揭露出的问题固然重大，但并不令人意外，因为近年来金融系统的惊世大案不断曝光，公众的神经已经不那么容易受到刺激。如果实在要说点什么，那么只能说这份审计报告又一次说明了金融体制改革的迫切性。

　　值得一提的是关于建设银行住房信贷的内容，审计报告说建行“一些分支机构超限额发放消费贷款、发放无指定用途或虚假的消费贷款以及零首付个人住房贷款，大量贷款被用于炒股、还债等。抽查建行广州地区8家支行的楼宇按揭贷款，发现有10亿元是虚假按揭。广东省汕尾市公安局某副局长1998至1999年骗取建行广州市芳村支行按揭贷款3793万元，有3270万元已无法追回”。

　　这些情况表明，央行6月13日出台收紧房地产信贷的政策，的确是一个及时之举。

　　审计报告还披露了对去年抽查的12家中央国有骨干企业领导人的经济责任审计结果：“企业做假账的现象比较普遍，特别是虚增利润的问题较为突出。审计还发现，由于内部控制薄弱，特别是领导干部的权力没有得到有效制衡，少数人借机肆意侵吞国有资产。”中国电子进出口总公司原总经理就是这少数肆意侵吞国有资产的领导干部之一，审计报告说，此人在1990年代中期给国家造成近10亿元损失，但7年来始终没有被追究责任。

　　审计部门不可谓不敬业、审计人员不可谓不忠勇，但依记者之见，想在现有制度安排下杜绝国企高管人员腐败是难以想象的。且不说有没有监管的技术手段，光是监管成本就高得无法承担。因为中国的国有企业之多举世无双，共有17万多家，要想查清所有这些企业的账目，得需要多少审计人员，花掉多少审计经费？审计之后，还需要立案侦查、法庭审判，然后还得新招人员、重组企业，种种环节，监管成本可谓无限之高。可是如果避免100万元的腐败损失要花费150万元的反腐败经费，那么这种反腐败有没有现实的可能性？但另一方面，如果每一个亿的腐败只有100万有可能被查处，那么这种反腐败的震慑力又有多大？

　　因此，扬汤止沸不如釜底抽薪，要想杜绝国有企业的腐败，最好的办法就是尽量减少国有企业的数量，从而使监管成本降到最低。