国土资源部解读协议出让国有土地使用权规定

　　国土资源部政策法规司负责人就新出台的《协议出让国有土地使用权规定》答人民网记者问

　　在第十三个全国“土地日”来临之际，国土资源部颁布第21号部令，公布《协议出让国有土地使用权规定》(以下简称《规定》)，引起了全社会的普遍关注。这个规定是我国第一次用规章的形式为协议出让定规矩。它的颁布实施，对进一步规范土地市场秩序，优化土 地资源配置，保证土地使用权交易的公开、公平、公正，防止暗箱操作，遏制腐败滋生都具有重要意义。近日，国土资源部政策法规司副司长王守智就此接受了记者采访。

　　记者：请简单介绍一下《规定》出台的背景和过程。

　　王：《规定》的出台是规范土地市场的客观需要。根据土地管理法律、法规的规定，国有土地使用权出让，可以采取招标、拍卖、挂牌或者双方协议的方式。在多年的土地出让实践中，协议出让国有土地使用权一直是土地出让的主要方式。在许多城市，协议出让国有土地使用权的比例高达97%到99%。虽然《城市房地产管理法》和《土地管理法》对以协议方式出让国有土地使用权均有明确规定，但对协议出让的程序缺乏具体的规范，致使量大面广的协议出让成为土地市场规范建设的重点之一。

　　长期以来，在协议出让国有土地的过程中，存在着不少问题，如低价出让甚至零地价出让；擅自减免土地使用权出让金；领导干部干预土地出让，搞个人审批，暗箱操作；供地信息不披露，供地结果不公开等等。这些问题的存在，严重影响了土地市场的健康发展，影响了国土资源管理部门的形象。2002年，国土资源部11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，对国有土地使用权的招标拍卖挂牌进行了规范。在部11号令颁布实施后，对协议出让加以规范就显得尤为必要和迫切。

　　为加强国有土地使用权出让管理，遏制部分地区低价出让土地行为，我部从2000年下半年开始着手组织起草工作。2001年形成了征求意见稿，印发各省、自治区、直辖市国土资源管理部门征求意见。2002年6月，根据国务院领导同志对地方反映开发区低价供地等问题的批示精神，我部在调查研究的基础上进一步加快立法步伐，并坚持开门立法，对其中涉及的协议出让最低价的确定、协议出让程序等重大问题反复研究，广泛征求意见，在数易其稿的基础上形成了《规定》。

　　记者：有人说，《规定》的出台第一次给协议出让的全过程作出了严格具体的规定。请问它具体在哪些方面作出了新的规定，该如何去解读这些具体措施？

　　王：《规定》共20条，它以创建公开、公平、公正的土地使用制度为核心，为协议出让确立了一系列重要的制度规范。

　　一是明确了协议出让的范围。土地使用权招标、拍卖和挂牌，是竞价方式出让，而协议出让则是主管部门与用地者双方协商议价的方式，两者互为补充。由于部11号令对招标、拍卖和挂牌出让国有土地使用权的范围已进行了明确界定，为此，《规定》采用排除法明确了协议出让国有土地使用权的范围，即出让国有土地使用权，除依照法律、法规的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。

　　根据这一规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等四类经营性用地，不得以协议方式出让。同一块地有两个以上意向用地者的，也不得以协议方式出让。这第一次为协议出让的范围进行了明确界定。

　　二是明确了协议出让最低价的确定标准。以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价，这是《城市房地产管理法》确立的重要原则。但长期以来，由于协议出让最低价的确定标准不明确，致使协议出让最低价制度在制约地方政府低价出让土地方面难以发挥应有的作用。为此，《规定》明确了协议出让最低价的确定标准，规定：协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地拆迁补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。并明确低于最低价时国有土地使用权不得出让，从而使法律规定的协议出让最低价制度落到了实处。

　　以新增建设用地的土地有偿使用费、征地拆迁补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和确定协议出让最低价，有利于确保农民的土地财产权益不受侵害，确保国家应取得的新增建设用地土地有偿使用费收益和国家应收取的税费。对于有基准地价的地区，由于以协议方式出让的土地大多数是工业用地，区位条件对这类用地的地价与商业、居住用地相比影响较小，所以以基准地价的70%作为最低价的确定标准，既方便计算，又考虑了全国各地地价水平的差异。

　　三是建立了新型的协议出让模式。这种新型的协议出让模式，将国土资源管理部门主动供地与用地者协商相结合，一方面在明确协议出让范围，严格限制协议方式供地的前提下，按照主动供地的原则，先将土地出让计划向社会公开，努力缩小协议出让中供求双方信息不对称的差距，尽可能扩大信息覆盖面，创造有效需求，增加交易机会；另一方面，在制定拟协议出让土地方案时，能够针对意向用地者的投资条件和用地需求，做到有的放矢，量体裁衣，使协议出让方案更加符合实际和具有可操作性。同时，通过实行地价评估、出让底价集体决策和出让结果公开等制度，促进决策的民主化、科学化和规范化，从体制上消除“市长价”、“书记价”等不正常现象，保证土地市场的健康发展。

　　四是建立了严格的法律责任制度。对不公布国有土地使用权出让计划和协议出让结果、确定出让地价不执行集体决策、低于协议出让最低价出让国有土地使用权、减免国有土地使用权出让金以及国土资源行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法行为规定了严格的法律责任。

　　记者：《规定》出台后，各地在协议出让国有土地使用权过程中，将要遵循怎样的程序进行运作呢？

　　王：根据《规定》，今后的协议出让过程包括以下7个主要环节：

　　编制并公布出让计划。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划，经同级人民政府批准后，将年度土地供应总量、不同用途土地供应面积及地段、供地时间等内容向社会公布。

　　接受用地者申请。国有土地使用权出让计划公布后，需要使用土地的单位和个人可以根据国有土地使用权出让计划，在市、县人民政府国土资源行政主管部门公布的时限内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出意向用地申请。

　　选择出让方式。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据意向用地者申请用地的情况，确定出让方式：在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可采取协议方式出让，但商业、娱乐、旅游和商品住宅等经营性用地除外；同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。

　　编制协议出让方案。对符合协议出让条件的，市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门，依据国有土地使用权出让计划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等，制定包括拟出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计要求以及供地时间等内容在内的协议出让土地方案。

　　确定出让底价。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定出让底价。协议出让底价不得低于协议出让最低价。

　　双方协商土地出让价格。协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的价格不低于协议出让底价的，双方达成协议。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。

　　公布协议出让结果。《国有土地使用权出让合同》签订后7日内，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公开，接受社会监督。