| 迟福林：危机后应加快向公共服务型政府转变 | ||
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| http://finance.sina.com.cn 2003年06月10日 10:32 新浪财经 | ||
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——SARS危机后的我国政府改革 SARS危机直接暴露出我国政府在公共卫生和医疗、尤其是农村公共卫生和医疗中的欠帐太多。经过20多年经济的持续增长，在国家财力大幅度增加的情况下，为什么公共卫生和医疗的欠帐还如此严重？为什么农村公共卫生和医疗的现状还远不如改革开放以前？从有关数据看出，我国经济增长的成果没能主要投资于公共卫生和医疗、社会保障、教育等社会事 经济建设型政府，比照传统计划经济体制下的政府职能，这是一个进步。从改革的要求说，这又只能是一个过渡。经济建设型政府有两个严重的误区：一是长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，例如农村公共卫生和医疗，推向市场，推向社会。从SARS危机中吸取教训，最具实质性的行动步骤是政府改革，即加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。 一、从优先于经济目标向优先于社会目标的转变 1、SARS危机逼迫政府把主要职能转向公共服务。我国经济转轨时期，政府在发展经济中的作用是十分重要的。但是，市场经济发展到一定阶段，随着社会不确定因素的逐步增多，政府就要强化其公共服务的职能。在SARS危机之初，政府出现应对机制不健全，某些地方和政府部门工作不力，反映了转轨进程中政府职能的现状，即经济建设的职能比较强，公共服务的职能相当薄弱。SARS危机告诫我们，政府把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会发展与经济发展同步进行，才能够有效地应对各类突发性公共事件。正如联合国开发计划署2002年人类发展报告中指出的，人们往往重视GDP等指数化的发展，忽视政治自由、参与社会生活以及人身健康和安全，而后者对提高行政能力、拓宽追求自己所珍惜的生活选择范围，是至关重要的。 2、建立公共服务型政府是我国社会发展的重大任务。SARS危机直接暴露了我国公共卫生和医疗体制建设的严重缺陷：一是多年来公共卫生和支出在国家预算中的比例很小，并且逐年减少，同发展中国家相比也是落后的。1997—1998年低收入国家(人均年收入1000—2000美元)的公共健康支出占其财政支出的比例为1.26%，而我国仅为0.62%，相差整1倍。2000年，世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生评价中，我国排在第188位。二是城市医疗保险的社会覆盖面不大，最近几年还有下降的趋势。1993年有27%的城市人口未参加医疗保险，1998年上升到44%。三是农村的公共卫生和医疗问题十分突出，并且落后于改革开放以前的六十、七十年代。参加农村医疗保险的人口从70年代末的85%急剧下降到90年代的10%左右。 经济发展的目的，归根结底是为了人的发展，SARS危机让人们清楚地看到，我国的公共卫生等社会事业发展严重滞后于经济发展。长期以来，我们虽然提出了经济与社会协调发展的问题，并把它作为重要方针之一，但在具体的实践中，却常常把社会事业发展摆到一个“配角”和“服务”的地位。例如，我国已进行了10多年的社会保障制度改革，并把它列为市场经济体制的支柱之一，但在实践中却长期被当作企业改革的“配套措施”，并且又没有采取具体可行的措施去配套，只是在出现了大量失业人员的严重问题后才开始惊醒。SARS危机给我们一个警告，这就是改革要更多地关注民生问题，要把实现全体社会成员的公共利益、保证人们的健康和安全作为政府的主要职责。温家宝总理说得好，一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在第一位。 3、建立公共服务型政府是经济持续增长的保障。国民的健康在一国的经济增长中具有重要的作用。公共健康投资能对经济的持续增长做出贡献。SARS危机表明，长期忽视公共卫生和医疗体系及其基础设施建设，不能不导致严重的经济损失。博茨瓦那的严重教训可资我们借鉴。这个国家在60年代独立的时候，是全世界最穷的国家之一，后来由于发现了珍贵的矿产资源，拉动了经济数十年的持续快速增长。到90年代后期，人均国民收入已经达到了3250美元。不幸的是，艾滋病在这个国家的传播速度非常快，从1985年发现第一例到90年代，感染艾滋病的人口已达全国总人口的36%。数十年经济增长的成果，大都葬送在艾滋病的灾难之中，使这个国家的经济严重滑坡。这个惨痛的教训说明，经济增长离不开公共卫生和医疗建设，谁忽视公共健康在经济增长中的作用，谁就有可能受到严重的惩罚。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济增长的重要前提。政府着力解决好失业问题、社会保障问题、社会秩序问题等，就会为经济的持续增长创造一个良好的社会环境。SARS危机再次说明，政府把自己的职能重心转向公共服务，也是经济持续增长对新阶段政府改革的基本要求。 4、建立公共服务型政府是我国市场化改革进程的客观要求。我国市场化改革走到今天，已为建立公共服务型政府奠定了重要的基础。第一，市场经济的主体是企业并且主要是民营企业，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。第二，政府主导型的市场经济是不成功的，日本也好，韩国也好，都为此付出了沉重的代价。从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。第三，政府是市场经济的服务者而不是审批者，政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。为此，从审批型经济向服务型经济转变，是一个需要尽快解决的重大问题。第四，政府不是国有企业的“婆婆”，也不能充当国有企业的“老板”，国有资产市场化是实现国有资产保值增值的正确途径。无论从哪一个方面说，我国的市场化改革都对建立公共服务型政府提出了一系列新的要求。 二、从投资型财政体制向公共型财政体制的转变 1、SARS危机暴露了现行财政体制的结构性缺陷。 第一，有数据表明，我国实行的仍是一个投资型财政体制。尽管这些年来加大了对社会发展方面的投入，但总体来说，投入的比例没有多大的改变，有的还有所减少，财政投资的大头仍然是竞争性行业(见表)。 表1 资料来源：曾培炎主编《中国投资建设50年》，中国计划出版社，1999年10月。 第二，公益性投资项目设置不合理。从上表中看出，公益性投资不仅包括卫生、体育和社会福利业、教育文化等，还包括国家机关、政党机关和社会团体的财政支出。1998年公益性投资占当年财政支出的比例为11.94%，卫生、体育和社会福利业三项加在一起只占当年全部财政支出的1.23%，而国家机关、政党机关和社会团体的支出却占到了6.18%。这样的一种“公益性投资”情况，反映了公益性投资项目设置的严重不合理。 第三，公共风险性的财政支出比例过小。例如，2003年中央财政用于各类风险性储备金仅有100亿元，占中央本级财政支出的1.4%，显然这个比例是比较低的。SARS危机说明，要有效地预防各类突发性事件，必须加大公共风险性的财政支出比例。 2、建立公共型财政体制是政府履行公共服务职能的基础。我国实行的是社会主义制度，解决社会公正、公平，建立有效的社会保障制度，实行既符合基本经济制度，又有利于市场经济发展的社会福利政策，是政府应当而且必须向社会提供的最重要的公共产品。尤其是我国正处在经济转轨、社会转型的关键时期，收入分配差距、城乡二元结构等经济社会问题比较突出。有效地调整收入分配关系，逐步解决农民的国民待遇，是经济发展、社会稳定的重大问题。由此看来，公共财政不仅是基于保障公共产品的制度安排，而且是政府有效提供公共服务，化解社会矛盾、减少社会风险、保持国家长治久安的制度基础。正如国际货币基金组织在《财政透明度良好作法守则——原则宣言》中指出的：“优良政府管理对于实现宏观经济稳定和高质量增长具有重要的意义，而财政透明度又是优良政府管理的一个关键方面” 3、SARS危机后，建立公共型财政体制面临的紧迫任务。一是重构国家对公共卫生和医疗的责任体制。主要包括国家要加强对公共卫生和医疗基础设施的建设，不断加大对公共卫生和医疗的投入比例，建立一个有效的传染病监控体系。二是要加快建立和完善统一的、有效的医疗保障体制。三是重建农靛的合作医疗体系。2002年，国务院决定由中央政府和地方政府共同提供资金，并鼓励农民自愿参加，重新建立农村合作医疗体系，这是一个好的开始。我国农村公共卫生和医疗的现状说明，重建农村合作医疗体制，是一项紧迫的重要任务。 三、从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变 1、突发性事件中的公民知情权比什么都重要。这次SARS危机告诉我们，在一个突发性公共事件当中，瞒报、谎报、误报比任何行为都更可怕，比任何行为可能造成的损害都要大。SARS危机之初的教训表明，由于信息的不公开，以及疫情初期有的政府部门和官员的不负责任的表现，造成了疫情的大面积扩散传播，对人民的生命健康安全造成了难以弥补的损害。这个惨痛的教训告诉我们，隐瞒公共信息也是一种严重的犯罪。 SARS危机把公民对社会事务的知情权提到了政府建设中相当重要的位置。在现代社会，公共信息与每一个公民的利益直接相关，因而具有广泛的社会性。公共信息又有极强的时间性，尤其是突发性事件的公共信息，稍事耽搁都会对社会造成不可估量的危害。因此，建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，并由此提高全社会应对各类突发性事件的能力。 2、公开、透明是政府履行公共服务职能的本质要求。传统的行政体制在应对各类突发性事件和处理各类社会问题时，惯用“内紧外松”的处理方法。SARS危机爆发之初，这种“内紧外松”的传统惯性使我们遭受了严重的损失，这是一个应当深刻吸取的教训。它告诉我们，公共服务和公共产品是面对全社会的，是应当向全社会公开的。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。 3、只有在公开与透明中才有利于社会的参与和社会的监督。首先，政府的公共服务应当得到全社会的监督。公共服务的对象是社会、是老百姓。建立公开、透明的制度才能把政府的公共服务置于社会和老百姓的监督之中。其次，公共服务既是政府的主要职能，又是各类社会组织参与和发挥作用的重要领域。在建设现代开放社会条件下，各类社会组织在社会事务中有着政府不可替代的重要作用，成为社会治理结构变革的中坚力量。强调政府公共服务中的公开和透明，就是要打破传统体制下政府对公共事务的垄断，以鼓励和支持各类社会组织参与社会事务，并且发挥其重要作用。 SARS危机中社会各方面表现了很大的热情，并发挥了积极的作用。但是客观地评价，SARS危机中各类社会组织的作用很有限，尚未发挥出应有的作用。究其原因主要是两条：一是我国社会组织还处在改革的起步阶段，社会结构的严重失衡一时还难以根本改变；二是社会组织参与国家和社会生活的机制不健全，渠道不多，缺乏相应的法律保障。我国的改革开放走到今天，社会组织同政府、企业共同构成了现代社会结构的三大支柱。积极发展各种社会组织，既是社会发展的客观需要，又是政府有效履行公共服务职能的重要条件。 四、从行政控制型体制向依法行政型体制的转变 1、突发性事件状态下的依法行政是以法治国的重要标志。首先，在突发性事件和紧急情况下，政府行使特别权力和处理特殊情况应当有严格的法律依据和法律规范。它可以使政府依法宣布进入紧急状态，依法进入特别程序行使特别权力，以保证突发性事件发生时的社会稳定。其次，在突发性事件发生，并进入紧急状态的情况下，尤其需要依法保障公民的权利，防止对公民权利的侵犯。一般说来，政府在非常状态下的权力比照平时情况有特殊效力，防止政府滥用权力，切实保障公民的生命财产和公民的安全，迫切需要紧急状态下的法律保障。因此，应对突发性事件的相关立法和法律法规，既给政府在非常时期采取特别手段提供法律依据，又给政府在非常状态下的行为以法律规范和法律约束。再次，突发性事件和紧急状态下的依法行政是维护社会正常秩序，减少社会恐慌，保障社会稳定的基本条件。总结SARS危机的经验，加强和完善我国应对各类突发性事件的相关立法，对推进以法治国的进程、对于保障公民权利、对依法行政都有特别重要的意义。 2、加快公共服务的相关立法有相当的紧迫性。建立和完善应对突发性事件的有效机制，前提和基础都在于紧急状态下的法律保障。在抗击SARS危机中，国务院很快出台了《突发公共卫生事件应急条例》，起了一个很好的作用。总结SARS危机中的一个主要经验，就是要加快我国在应对各类突发性事件方面的立法进程。 我国的改革开放走到今天，无论是政府与社会的关系、政府与老百姓的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。从权力社会向能力社会的转变，从国家社会向公民社会的转变，从全能政府向有限政府的转变，从单向控制的行政体制向协商合作的管理机制转变，都是我国社会生活中正在发生和变化的事情。我国社会关系的日益深刻变化，已对公共服务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法，不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。 3、推进依法行政关键是以法律规范和约束政府和公务人员的行为。推进依法行政的一项重要任务，就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育。与此同时，还要建立严格的法律问责制。不执行法律、违背法律而形成的各类严重失职和渎职的行政行为，都应当依法追究。在传统行政体制下，政府工作人员发生的各种行政违法问题，大都是采用行政手段去处理。这样，不了了之，甚至异地作官、异位作官都是常见的事。我们讲依法行政，如果不建立严格的法律追究制度，依法行政就很难落到实处。因此，应当尽快将政府履行公共职能的范围、程序以及相关的措施都纳入到制度化、法制化的轨道，建设法治政府。 五、从条、块分割的行政体制向统一、协调的行政体制转变 1、打破条、快分割的行政体制是应对突发性事件的重要条件。SARS危机爆发初期，充分暴露了现行条、块分割行政体制的种种弊端。这是一个相互推诿、相互扯皮、难以协调、不负责任的体制。在危机突发时，谁来协调、谁来负责，缺乏明确的制度和法律规定；这是一个反应迟钝、效率低下的体制，面对SARS危机，既不能做出有效及时的快速反应，又不能迅速采取相关措施，在一定程度上失去了自己的调控能力。SARS危机说明，现行条、块分割的行政体制已到了非改不可的地步。 2、建立统一、协调的行政体制是政府履行公共服务职能的重要保障。公共服务具有社会性、共同性的特点，需要各级政府依据相关法律和行政规定统一协调和处理，并且在发生各类突发性事件和遇到各类社会危机时具有法律授予的统一指挥权和协调权。在现行的行政体制下，不仅某些政治经济事务存在条、块分割的问题，而且在教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面也存在着严重的条、块分割问题。这说明，从中央到地方各级政府要有效地履行公共服务，必须彻底克服现行条、块分割行政体制的严重弊端，严格实行公共服务的“属地管理”原则。 3、改革条、块分割的行政体制，重要的是明确划分中央与地方在公共服务方面的职权范围。依法明确界定中央与地方的职责权限，建立中央与地方的合理分权体制，是我国政府改革的重大任务。吸取SARS危机初期的教训，国务院在《突发公共卫生事件应急条例》中对中央与地方在应对突发性公共卫生事件中的职责做出了明确的规定：突发性事件发生后国务院设立突发性事件应急指挥部，省、自治区、直辖市同时成立地方突发性事件应急指挥部，分别负责全国性和地方性突发性事件的统一领导和统一指挥问题。这个规定是十分重要的。以SARS危机为例，设想首先发生SARS危机的广东省如果能够依据相关法律和行政法法规对SARS危机的信息披露、应急措施快速做出反应，就会把SARS危机限定在一定的范围内，从而避免SARS危机在全国的迅速蔓延。这个教训是付出了代价的，而且是相当大的代价。 我国是一个大国，各地方的情况差异很大。在保证中央政府统一领导下，应当充分赋予各地方处理和解决公共事务、应对突发性事件的事权，并且应当对此做出明确的法律规定。在这方面，我们还面临着一系列的改革课题。例如，中央政府和地方政府的事权划分问题，地方的立法权问题，干部的管理权限问题，公众对政府的监督问题等等。SARS危机后，我们要充分吸取教训，并从我国的实际出发，理顺中央政府与地方政府的关系。这是一个相当重要的问题，也是一个相当迫切的问题。 来源：中国改革论坛
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