《瞭望》文章：国有资产管理体制改革十大风险

　　中新网6月4日电 最新一期《瞭望》新闻周刊刊载国资委研究中心副主任白津夫教授的文章指出，改革国有资产管理体制是经济体制改革的重大任务，是国有经济关系的根本性调整，必将在更深层次上触动原有的行政格局和利益格局。

　　文章称，从这个意义上说，国有资产管理体制改革无异于一次体制革命。改革具有深刻性的同时，也具有更大的风险性，正确认识并有效防范风险，有利于推进国有资产管理体 制改革的进程。

　　文章并列举出国有资产管理体制改革的十大风险如下：

　　风险一：“过渡性设计”增加许多不确定性

　　文章说，这次国有资产管理体制改革的整体设计，具有比以往更现实、更全面的特点。但总体来看，设计具有明显的过渡性特点，存在一定的不确定空间。

　　一是设计的基点是“改”，着眼于改革原有的国有资产管理体制，从而建立新的更具活力的体制，而对于这一体制如何有效运作，还缺少一些操作层面的考虑。二是改革的重点是立足于解决国有资产的有效经营，虽然也会涉及到国有产权问题，但由于出发点主要不是产权，因此国有产权改革表现出一定的有限性。三是总体设计存在一些假设前提。如假设主体是完全的(或者完全可以寻找到理想的主体)，只要通过改革就可以完整到位；假设国有资产的权利边界是清楚的，只要明确权限就可以清晰划分；假设市场是健全的，只要经过改革，国有资产就可以有效经营；假设代理者是忠诚的，只要通过授权，代理者就会尽职尽责。这些假设是“制度设计的前在预设”，能否成为事实，还存在许多不确定性。

　　风险二：在落实责任主体的同时也存在“老板加婆婆”的条件

　　文章指出，按国有资产管理体制改革的新体制架构，国有资产管理由过去的“分而治之”，转为“统而治之”，形成从管理机构到管理内容的“集中”与“集权”。

　　一是国有资产管理部门的相对集中。成立国资委，最为重要的是解决多头管理，无人负责的问题，落实国有资产的责任主体。但是，管理的集中也创造了部门“专权”的条件，权力“垄断”如果不加以有效控制，极易产生新的“干预行为”。虽然对国资委的职能已经明确界定，但如果没有一整套制度保障，就难免会偏向另一极端。因为国资管理机构是在过去职能部门基础上合并而成，长期形成的思维定势和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为“干预行为”新的变种。如果说过去是“典型干预”的话，那么现在则是“非典型干预”。

　　二是管理权限的相对集权。新一轮的国有资产管理体制改革第一次把“管资产和管人、管事”集于一体，具有明显的“集权化”的特点。因为新的集权使管理机构更具有“老板加婆婆”的条件，如果不严加规范，就可能导致更深程度的政企不分，极易把企业管死。

　　三是管理的分层级授权，强化了不同层级的相对独立性。在新的国有资产管理体制条件下，事实上存在双重授权，即国务院授权国资委代表国家行使出资人职责；国资委对授权代理的资产也可采取授权方式，选择有条件的资产经营公司代理经营。在授权的范围内，每一个层级可以独立运作，并拥有不受干预的权力。现在人们比较多地担心中间层次，由于中间层功能的特殊性，既不同于一般企业，也不同于政府机构，而是代表政府对企业行使国有资产的所有权，以股东身份对企业进行控制并对控股企业行使股东权利。因此，中间层离企业距离更近，控制更直接，利益关系更明显，如果没有相应的规范，其对企业的管理控制往往会与公司治理规则发生冲突，甚至演化为“准政府”。

　　风险三：主体的多元化将导致管理的多样化，存在管理失序的可能

　　在如何管理国有资产上，存在三种不同模式：一是“统一所有，分级管理”，这是国有资产管理长期实行的基本形式，其实质是强调国家所有的唯一性。二是“分级所有”，这是一些学者的主张，强调国有资产分别由中央和地方所有，以此来解决出资人到位问题。三是“统一所有，分级代表”，也就是十六大提出的，国家统一所有，中央和地方分别代表国家履行出资人职责。比较而言，“统一所有，分级代表”更符合中国的国情和中国特色社会主义的需要。

　　但是，随着“分级代表”的确立，首先面临一个国有资产大规模重组的问题，也就是国有资产在中央和地方之间的产权界定和管理权限的划分，主要体现为作为国有资产载体的国有企业的归属。这一重组过程本身存在一定的风险。其一是由于地方发展水平差异很大，改革进程不尽一致，这对有些放下去的企业来说，可能会遇到“水土不服”的问题。或者是由于改革的相对滞后，从而限制企业的改革与发展；或者是由于改革的过激，资产处置的任意性增强，无序化交易问题突出，从而导致国有资产进一步流失。其二是由于地方经济实力的限制，个别经营不好的大型国有企业放到地方，将会给地方经济带来新的拖累。其三是由于现在地方政府在很大程度上，既是公共政策的主体，也是经济发展的主体，在双重职能重合的情况下，有可能出现地方把一些好的国有企业作为政府的“摇钱树”，或把国有企业作为解决政府目标的工具。其四是如果片面理解国有资产管理体制改革，在具体操作上，对国有资产采取“一退了之”或“一卖了之”，将会引发新的社会问题。

　　风险四：落实出资人制度的条件限制将加大改革难度

　　国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，出资人是否到位、如何到位，这对于国有资产管理体制的有效运行至关重要。国有资产出资人制度是以国有资产的有效经营为中心构造的，是一组制度安排的集合，包括出资人代表制度、治理制度、经营管理制度、激励与约束制度、监管制度、收益分配和投资制度等。其目的就是要使企业与政府在财产关系上真正脱钩，明确出资人的有限责任，明晰企业的法人财产权，规范国有资产的监管与经营。

　　国有资产出资人到位是有条件的。首先，政企必须真正分开。这是前提条件。虽然政企分开是国有企业改革的重点，但改革的结果并未真正解决这一问题。一些企业往往形式上分开实际上并未分开，部分改制企业也存在国有股“一股独大”的问题。截至2002年底，中国上市公司股本结构中，国家股仍占总股本的47%。其次，实行产权多元化。目前，国有企业特别是特殊垄断行业的大型国有企业，产权多元化仍处在“冻土地带”，改革仍需付出艰苦努力。第三，法人治理结构是完整有效的。国有企业的治理结构不是法人的，因为政企没有真正分开，企业就不可能真正拥有法人所有权。而且也不科学，相当一部分改制企业，治理结构形同虚设，不能正常发挥作用。第四，有效的监督与激励机制。国有企业的监督与激励机制不健全乃是体制通病，这个问题不有效解决，其代理行为就不可能是“全心全意”、尽职尽责的。

　　风险五：管资产和管人管事相结合如何定位，将直接影响到国有资产管理体制的建立和完善

　　一是管资产和管人、管事相结合”(以下称“三结合”)定位在哪一层次？按目前国有资产管理体制改革的设计，国有资产管理与经营分为三个层次，即管理层、经营层和企业层。那么，管资产和管人、管事相结合定位在哪一层次？如果定位在管理层，那么管事将如何体现？从管理的意义上讲，这三个方面的关系是怎样的？是等量齐观，还是有所差异？它们如何与管理相融合？如果定位在中间层，那么“管”的内涵如何界定？经营国有资产与管资产能否在一个意义上去理解？管人将如何体现？管事又将如何落实？如果分层定位，即管理层重在管资产，经营层重在管人，企业层重在管事，那么集中有效管理又如何体现？

　　二是“三结合”如何定位？其中管资产管什么、怎么管？管人管什么、怎么管？管事管什么、怎么管？现在，对管资产相对清楚一些；至于管人，目标也比较清楚，就是管好经营者，但如何管理也有一些实际问题，比如对经营者的“交叉”管理就是一个十分现实的问题。

　　最难界定的是管事，在新的国有资产管理机构中，要管的“事”应当包括什么？职能如何确定？这里的“管事”与过去管企业运行有什么区别？这些问题到现在并不明晰。实际上，对于“事”的理解有宽窄之分，宽的理解应当包括对资产运行全过程的监管；而窄的理解更多是局限在财务指标的考核上。现在，确实存在一个两难选择，如果按“宽”的理解去操作，可能又超出了国资委的职能界定；如果按“窄”的理解去操作，有些监管职能又难以真正到位。

　　三是如何结合？这是国有资产管理体制改革在实践层面迫切需要解决的问题。应当说，十六大从原则上规定了“管资产和管人、管事”必须与“权利、义务和责任”相一致。在这里，“权利、义务和责任相统一”体现的是权责利的一致性，这是“管资产、管人和管事”的根本前提，也是它们之间的结合点。在此基础上，探讨“管资产和管人、管事相结合”，重要的是要进一步明确在这一结合中起关键作用、能够把权责利统一起来的因素。在管资产、管人和管事三项职能中，核心是管人，通过管人才能实现管资产和管事的目的。同样，管人能够把权责利人格化地体现。因此，倾向性观点是突出以管人为核心实现“管资产和管人、管事相结合”。这一思路有其合理性，但突出管人，既强化了人治特点，又有可能淡化制度和机制的作用。

　　风险六：国有资产“分别代理”将导致交易成本扩大化

　　在目前的体制设计下，中央政府和地方政府是作为不同的代理主体而存在的，尽管其代理的对象不同，但其主体地位是一样的，即在被授权的范围内分别“代表国家”履行出资人职责，并且“享有所有者权益”。不仅所履行的职责相对独立，成为权利主体；而且利益也相对独立，成为利益主体。如果说，在以往条件下，地方保护主义仅仅是一种利益上的维护的话，那么，现在则体现为权责利的要求。对此，有人曾形象地说，目前具备了“诸侯经济”的充分条件。观点不一定正确，但却概括了一种现实。

　　在肯定分别代理积极意义的同时，也应当看到可能的负面影响，其中突出的是将会增加交易成本。表现在几个方面：一是不同代理主体间的交易成本。由于中央政府和地方政府都是国有资产出资人的代表，其所授权经营的范围又有所不同，那么在国有资产的产权边界存在较大模糊区域的情况下，其交易区间和谈判空间自然会很大，由此产生的交易成本只会增加而不会减少。同时，又由于中央与地方行政上的隶属关系与代理主体间的平等关系交错在一起，既相互作用，又相互影响。二是代理主体与外界的交易成本。国有资产是国民经济的组成部分，国有资产管理与整个国民经济的管理紧密联系在一起。由于代理主体的落实并使之部门化，各级国资管理部门成为具体的载体，又由于国资管理的相对集中，这就使得国资管理部门与外界的横向联系增加，相应的交易成本或摩擦成本也在增加。三是传导于企业的交易成本。分别代理行为形成的交易成本，最终都会传导到企业，成为企业不可逆的交易成本。

　　风险七：国有资产的安全性问题更加突出

　　在中央和地方作为不同利益主体的前提下，各自存在着不同的利益取向，其对企业的关切程度也就不同。对于中央政府而言，追求的是企业的利润目标，以实现所有者权益的最大化；而对于地方政府而言，则更多考虑的是企业所承担的社会目标，如就业、城市建设、公共安全等。这种不同取向对企业的索取，加重了企业的负担，损害企业的长远发展，但还不至于影响到资产的安全。

　　真正影响国有资产安全的是一些地方政府对地方企业和中央企业采取不同的保护态度，如盗抢地方企业资产的从重打击，盗抢中央企业资产的从轻发落。这在客观上形成一种可以“犯上”，而不能“犯下”错误导向，事实上怂恿和包庇了破坏企业的行为，致使中央企业资产面临严重的安全性问题。最突出的就是石油企业，由于石油企业的特殊性(点多、面广、线长)，横跨不同行政区域，是一个“没有围墙”的工厂。几乎所有的油田都曾发生过原油和资产被盗抢的问题，直到现在也还屡禁不绝。

　　那么，原来地方政府仅仅是利益的主体，而现在随着国有资产出资人地位的确立，成为真实意义的产权主体(或准产权主体)，如果没有相应的跟进措施，国有资产尤其是中央企业在地方的安全性问题将更加突出，搞不好会造成新的更大范围的资产流失。同时，保护成本也会加大。

　　风险八：立法滞后将会导致监管上的“真空”

　　国有资产管理体制改革面临的一个突出问题是立法滞后，适应新体制要求的法律法规短缺，使国有资产的监管与经营缺少必要的依据。有人曾戏称这类似于一种无规则的“游戏”。实行“统一所有，分级代表”以后，对法律法规的需求更加突出。

　　风险九：管理体系不健全将影响监管职能到位

　　国有资产的监督管理，不同于行业性的、专业性的监管，既要关注宏观经济发展，又要跟踪微观经济运行；既要对经营者考核奖惩，又要对所监管的国有资产负责。为此，必须建立和完善一整套监管体系，包括国有资产保值增值指标体系、考核办法、考核标准，以及企业绩效评价体系。但目前有关国有资产监管体系还不健全。

　　现在，体系短缺集中表现在指标体系、考核评价体系和监督激励体系的不完整。这将影响管理机构的职能发挥和有效运作。国有资产管理体制改革的核心是建立出资人制度，也就是要实施国有资产的委托代理。在委托代理关系中，委托人与代理人之间的关系是一种不完备的契约关系，为避免这种不完备造成的缺失，就需要建立一整套科学的、便于操作的指标体系、评价体系和监督激励体系，以尽可能地减少代理者的“道德风险”和“逆向选择”。指标体系的确定依据国有资产的性质和经营特点而有所区别，既包括现实增值能力、市场竞争能力、创新能力，也包括长期发展能力等。建立对代理者的考核评价体系，更是一个全新工作，既不能再延用考核党的干部和行政干部的标准，也不能再搞群众运动式的评价过程。要按出资人制度要求，确立对国有资产经营者的考核评价体系。同时，要建立内外部监督体系、建立激励和约束体系。显然，这些对新的国资管理机构而言，还来不及顾及。

　　风险十：能力短缺将影响国有资产监管与经营的有效性

　　国有资产的监管与经营具有很强的职业性和技术性，为此要建立职业化监管队伍和职业经理人队伍。所谓职业化就在于：一是职业化的人才来源于市场，并通过市场竞争来选择；二是这一群体的利益应当与其所监管和经营的业绩联系起来；三是要建立可流动的机制，人员的进出完全取决于需求和个人意愿。

　　当然，现在就要求国资管理机构一下子做成这样是不现实的，因为毕竟要有一个过程。那么，在过渡期内，职业化监督队伍的形成，只能从现任相当级别的领导干部、国有大型企业集团的领导者、具有一定影响的专家中产生；职业经理人队伍的形成，也只能从具有一定级别且有一定专业能力的政府干部、国有企业现任领导人、拥有相当资产规模的民营企业领导人中产生。在这一可行的事实面前，不得不承认，这与改革所要求的职业化队伍还有一定的距离，其能力短缺应是情理之中，而源于能力短缺所带来的风险也就在所难免。(作者为国资委研究中心副主任、教授白津夫)