安徽外债问题项目大调查：偿债高峰突然来临

　　本报记者田毅　宋怡安徽、北京报道

　　“你不会是世界银行微服私访的官员吧？”2003年4月15日，安徽省安庆市一位官员上下打量记者后突然发问。

　　此前，这位官员听说，世界银行官员为考察他们部门的外债贷款项目，要直接深入基 层。

　　去年年末，安徽省审计厅完成了全省截至2001年末，国际金融组织贷款和外国政府援助项目执行情况的专项审计。

　　这次审计显示，安徽省对外债管理整体不错，但也存在不少问题。

　　今年3月1日起，中国首部从全口径角度规范各类外债管理的规章———《外债管理暂行办法》，正式实施。

　　4月17日，国家外汇管理局公布最新外债数据显示，截至去年年底，我国外债余额折合1685.38亿美元(不包括香港特区、澳门特区和台湾地区对外负债)，比上年末减少15.72亿美元，下降0.92％。各主要外债指标均在国际安全线之内。

　　“地方政府的外债现在正处于从借款到还款的转折点，全国基本上面临偿债高峰。这需要引起高度重视。”安徽省审计厅一位官员说。

　　3个项目负债1000万美元

　　“我们1989年从日本引进了拉舍尔毛毯生产线，当时那些设备可是很先进的。”安庆市毛毯厂一位老工人回忆说。安庆市毛毯厂始建于1954年，为大型国企。

　　据安庆市计委外资科的资料显示，该项目是利用日本政府贷款引进的，贷款大约450万美元。

　　但项目正式投产后，材料很快涨价，进口设备也不配套了。“就像一个先天不足的孩子一样。那时也没有什么规范的项目可行性研究。”一位原毛毯厂的管理者说。

　　另一个打击接踵而来。安庆市审计局一份报告显示，该项目原来预期生产的产品主要用于出口创汇，后来发现项目实施单位并没有自营进出口权。

　　“不但还不上贷款，包括毛毯厂等3个项目的负债，还从当时的700万美元增加到现在的1000多万美元。”主管安庆市外债项目审批的一位官员说。

　　这位官员认为，增加的外债欠款的一个重要风险是汇率变化。“当时没有人考虑到还有个汇率问题，在这十几年中，日元对美元汇率跌荡起伏。”

　　另外的两个项目也是利用日本政府贷款，为纯棉粗厚织物工程和水禽出口基地项目，分别贷款165万美元和80万美元。

　　安庆市财政局有关官员透露，安庆市财政担保的部分外债项目欠款已被安徽省财政扣过一次款，但该官员没有说明具体数字。

　　按《外债管理暂行办法》口径，外债按照债务类型划分为：外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款(参见附表)。

　　目前，安庆市总计的外债项目约20个，平均每年引进的外债资金在3000万美元至4000万美元之间。

　　20多个问题项目

　　“安徽省政府外债项目总计约150个，上世纪九十年代后期以后的占大多数，主要集中在基础设施和公益项目，运作也比较规范。”安徽省计委外资处韩处长向记者介绍说，出现问题较多的是之前的约20多个项目，其中竞争性强的工业型国企和经济效益低的农业项目存在问题最普遍。

　　2002年初，有官员在安徽省外资审计工作会议上透露，2001年，安徽共审计外资项目22个，涉及资金总金额118亿元，查处违纪违规资金9.74亿元。这些项目中大多为政府外债贷款。

　　安徽省审计厅去年底向省政府递交的专项审计报告称，部分贷款项目已进入偿债期，还贷形势十分严峻。

　　这份报告是安徽省审计厅组织各级审计机关，对省本级、17个市及100多个县(市、区)，截至2001年末国际金融组织贷款和外国政府援助项目执行情况进行专项审计的一个成果。

　　“挪用滞留项目建设资金比较严重。审计厅审计的20个外资项目中有12个项目不同程度地存在挪用项目建设资金的现象，老项目屡查屡犯，新项目屡禁不止。”安徽省政府一位知情人士透露，在20个项目中滞留资金达10个，这样加大了基层项目单位垫资的负担，对本来已很紧张的资金无疑是雪上加霜。

　　该报告还指出，一些外债项目建设进展缓慢。安徽省政府的一名知情者说，一是项目管理基础工作薄弱，有的项目甚至没有配备专职的财务人员；二是监控不利，导致一些项目财务收支审批不严，超标购置汽车、超额定员、公务培训支出过大等情况较多；三是部门协调不够。少数地方，特别是县、市级协调配合不足，增加了项目实施的不利因素。

　　配套资金难以足额到位是地方政府的一大心病。按惯例，国际金融组织贷款资金通常只占项目总预算的50％～90％，余下的资金由借款单位配套。外国政府贷款一般只提供项目需要引进的设备，而项目所需流动资金也由借款单位配套。

　　“把以前的房屋等固定资产或用财政拨款中的一部分，当成本期项目的中方配套资金，是以往常见的问题。现在虽然少了，但也还有发生。”安徽省审计学院的一位教授这样说明“假配套”。

　　法律观念淡薄、服务意识不强、监督力度不够、风险意识不强、部分地区财力紧张和项目概算编制不科学等，被安徽省审计厅列为政府外债现存问题的主要成因。“重引进、轻管理、重数量、轻质量”和“见资金就用”等现象为日后的管理和还款埋下了不小的风险。

　　上世纪九十年代末，国家审计署和财政部曾联合发布了《关于加强国际金融组织贷款项目审计监督的通知》，其中列举了当时在使用国际金融组织贷款中的一系列问题，如违反财经法规和国际金融组织贷款协定，转贷中擅自缩短贷款使用期限、层层增收贷款利息和管理费用、弄虚作假、虚报冒领及挤占挪用项目资金、倒卖项目物资、配套资金不落实到位、损失浪费、投资效益低、还贷能力差和提供虚假会计报表等等。

　　层层扣款下的平圩镇

　　在财政层层担保的现实下，链条末端集聚的压力也许最大。而乡镇便是末端之一。

　　平圩镇是安徽省淮南市潘集区最大的一个乡镇，平圩镇财政所的曹所长觉得自己这个掌柜当得很为难。

　　“现在镇里欠银行、企业、个人、上级财政等债务都有，单是外债就在2001年被区里财政扣了几十万元的欠款。”曹所长说。

　　截至2003年2月，平圩镇的内外债务总和是1011万元，年可用财力仅223万元，而每年仅人员工资支出就是500多万。

　　平圩镇所欠的外债是世界银行贷款的加强灌溉农业项目。记者调查得知，平圩镇所属的淮南市潘集区，2000年底拖欠外债共计76万美元，其中加强灌溉农业项目欠款63万美元。

　　“到2001年，由于许多县都无法偿还这个项目的本息，于是省财政厅发文核减了不少。”潘集区财政局一位官员在接受记者采访时说。

　　这位所说的文件是财际【2001】955号《关于停止向农民收取涉农债务后部分世界银行贷款项目债务处理若干问题的通知》，其中规定：“加强灌溉农业项目一期项目2000年底以前逾期及以后到期的债务余额，从2001年起不再向项目区农民和乡镇分摊收取，改由省、市、县三级政府按5∶3∶2的比例共同承担。”

　　据潘集区财政局人员介绍，该项目所有本息其实那时已由省财政还上，但余下比例中市、县级的3和2则实在为难。

　　来自潘集区政府一份调研报告显示，潘集区到2000年底应收到期外债债务725万元，实际只于1999年收回27万元。2001至2002年底之间则分文未缴，淮南市财政从该区预算中每年直接扣款190万元用于还贷。

　　“我们现在债务越来越重。”潘集区财政局那位官员对记者说。

　　记者得到的一份报告显示，截至2003年2月，潘集区11个乡镇总债务为7642万元，总债权为1327万元。

　　“我们税费改革前后的财政收入分别是600万元和200万元，但吃财政饭的人没有减。”平圩镇财政所所长曹所长说。

　　汇率变动是农业贷款项目另外一个大风险。据财政部国际司2002年一份调查报告显示，安徽两个世行农业项目———华北平原和淠史杭-巢湖开发项目，当初折合人民币本金共5.25亿元，而单是汇率损失就高达7.6亿元。

　　或然债务和财权博弈

　　外债管理体制的变迁是分析问题资金的一个潜在参照系。

　　以1998年为界，我国政府外债的管理体制可分为两个阶段：第一阶段为分口管理阶段，即由财政部、人民银行、外经贸部、农业部按项目分别管理。而1998年机构改革后，政府外债由财政部进行统一管理，统一对外谈判、签约、转贷和对外偿还。

　　由竞争性领域转向基础设施和公益项目，这场上世纪九十年代中后期地方外债结构的调整，已经显出正确性。不过那个基本问题依然存在：项目单位无力偿还时，什么机制能最大限度地降低地方财政风险？

　　偿债准备金是一个法子。安徽省政府就于2000年1月公布了《偿债准备金管理暂行规定》。其中第二条明确指出：本省有债务偿还义务的县级以上地方人民政府应设立政府偿债准备金。

　　“省里的偿债准备金那时就有了，但各市的情况则不同，不少因为种种原因现在还没有建立。到时候还不上，地方或然债务风险就出来了。”安徽省财政厅金融处一位官员介绍说。

　　安徽一名市财政部门人士在接受记者采访时表示：估计如果不合理安排，我们市一年得被上级财政扣款1个亿以上。

　　地方或然债务是指未来某个不确定事件的发生，将社会经济生活中的风险直接转化为财政风险而形成的负债。目前，地方政府担保风险(包括担保的外债)、地方金融机构呆坏账、社会保障资金缺口、国有粮食企业亏损挂帐等是或然债务的主要内容。

　　“由于分税制不完善，地方财政收入的稳定增长机制没有真正建立起来，财政收入质量不高，加之公共财政支出体系没有完全建立，地方财政抗风险能力还比较弱。”财政部一份地方债务情况的调研报告这样写道。

　　另一个需要提高的是政府担保的约束机制。“地方政府对外债务的担保应具体为财政担保而不是政府其它部门。而政府外债担保应限定于基础设施、基础产业、环保、教育、卫生等公共产品，竞争性、赢利性强的领域政府担保最好不要插手，以防范或然债务。再者，对外债项目的立项和运行监督应采取民主决策方式，客观分析项目对本地区社会经济的长期影响。”安徽省审计厅那位人士建议说。

　　安徽省审计厅报给省领导的报告中还提出，研究建立地方还贷预警系统，并力图建立一个“借、用、还”中“统一领导、归口管理、分工合作、各司其职”的管理机制。

　　“国企和农村中那些由于市场、政府、体制和历史等等原因产生的外债欠款，现在到底应该由谁来支付？而这样的责任该由谁承担？”社会科学院财贸所一位研究员问道。

　　这位研究员提的另一个问题是：对外债项目，地方政府究竟有没有权力举债？

　　附表：中国外债类型划分

　　一、按照债务类型划分，外债分为：

　　(一)外国政府贷款

　　(二)国际金融组织贷款

　　(三)国际商业贷款。包括：

　　1.向境外银行和其他金融机构借款；

　　2.向境外企业、其他机构和自然人借款；

　　3.境外发行中长期债券(含可转换债券)和短期债券(含商业票据、大额可转让存单等)；

　　4.买方信贷、延期付款和其它形式的贸易融资；

　　5.国际融资租赁；

　　6.非居民外币存款；

　　7.补偿贸易中用现汇偿还的债务；

　　8.其它种类国际商业贷款。

　　二、按照偿还责任划分，外债分为主权外债和非主权外债。

　　资料来源：中国《外债管理暂行办法》