国债投资可能淡出水利 资金缺口将开辟新渠道

　　本报记者 定军

　　未来几年中，中央国债大规模用于水利基础建设的政策很有可能淡出。如何为新规划的实施建立分级负担的、相对稳定的投资渠道，令人关注。中国治水的体制改革仍然任重而道远。

　　国债水利基建投资或淡出

　　水利部发展研究中心从事水利国债研究的专家黄河说，目前中央财政长期建设国债用于水利基础设施建设的投资将逐步减少。一方面，长期建设国债的发行盘子将逐步减少。比如今年只发行了1400亿元国债，比去年少了100亿元。另一方面，长期建设国债的使用方向也在不断调整，用于社会事业领域的开支不断增加。比如SARS后，中央用于公共卫生事业领域的投入要加大。因此，用于水利基础建设的国债投资减少在意料之中。

　　中国防洪体系建设的投入曾经长期偏低。自1998年大洪水以来，中央水利基建投入大幅度增加，5年来投资总额1786亿元，是1949年到1997年的2.36倍。共发行国债6600多亿元，其中用于水利基建1258亿元，约占1／5。但是这种大灾之后图大治的模式一般难以持久，这意味着，过去5年巨额的国债水利投资方式存在淡出的悬念。

　　但这并不意味着国债水利投入终止。中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所所长程晓陶认为，“目前，水危机正在对国民经济的平稳发展构成严重威胁，即使是实施非工程措施，也同样是需要投入的。”

　　水利部专家说，国债水利投入，可能还会持续两年以上。

　　需要稳定持续的投入

　　程晓陶说，从总体上看，中国至2025年前，仍处于基建的黄金时期，可以为大量农村富裕劳力的转移提供基本出路，有利于缩小贫富差距，保持社会的稳定发展。2025年以后，由于人口老龄化问题的突出，国家的资金投向必将转向福利社会的建设。

　　而目前整个治水投入与国民经济的具体关系并不清楚，这就导致不少依赖公开数据进行研究的部门得出的结论可能错误。而地方上，特别是农村，过去一直存在每年的水利义务工或其他活动。这些活动实际应该算入地方的水利投资里面，尽管地方并没有支付费用。关键是，目前随着城市化进程的展开，特别是大批农民工进城，导致这种地方的义务活动减少，或名存实亡。这实际上是地方水利建设的投入减少了。

　　程晓陶称，目前中国非常需要明确水利投入占国家基础建设投入的比例。水利事业大灾之后图大治的方法不可取，因为不稳定的投资模式，对水利行业与国民经济的发展相当不利。

　　水利资金缺口预辟新渠道

　　中国目前在建的工程，像南水北调、淮河临淮岗、嫩江尼尔基等新开工程投资仍很大。要完成国务院批复的长江、松花江嫩江、淮河等流域加强近期防洪建设和黄河近期重点治理开发的任务，按测算，需上千亿投资。

　　即，在国债投资减少后，新的投资渠道需要开辟。

　　黄河认为，中央财政预算内用于水利事业的投入、水利建设基金、发行专项水利建设债券，是三个可以解决的来源。

　　他分析，长期建设国债发行期间要保持用于水利事业的投资份额，此后，财政预算内用于水利事业的投入将逐步增加。而水利建设基金是一个重要思路。国务院已原则同意，通过提高工程受益地区城市用水水价建立南水北调基金，这就为水利建设基金的扩大提供了可能。目前水利建设基金规模有20多亿元。

　　其用途可能调整。国务院批复，一部分基金可以用于已建工程的维修养护。原来主要用于基本建设的中央水利建设基金切出30%，用于中央水利工程的维修和养护。而事实上，未来各河流的工程性项目的后期维修、养护，可能成为重点。

　　至于专项水利建设债券，可以以财政收入或水利建设基金作为债券还本付息资金来源，该债券具有准国债的性质。对于经济效益显著的水利工程，可以发行企业债券。

　　程晓陶认为，按照国际惯例，地方可以成为水利事业投入的主体，因为任何工程都不可能惠及全国，所以水利投入应该以地方政府为主。但是，地方政府往往只情愿上短、平、快，经济效益好的项目。这是上世纪八九十年代防洪投入减少的重要原因。在国际上，不少发达国家通过立法，促使地方政府保障水利的投入。

　　与地方防疫体系一样，中国各地山洪预警部门，连最基本的警报手段尚不足，设施落后。而中央气象的预报系统也只是面对全国做粗放式预测，满足不了洪水预警警报的需求。像发达国家惯常的河流警报中心，在中国尚待发展。

　　看来，中国的治水大业仍然任重而道远。