非典展示公共风险 财政支出体改再现紧迫

　　财政部科研所研究员刘尚希接受《财经时报》专访：公共支出的深层原因是公共风险，而不是所谓的市场失灵；中国的公共支出范围，不仅包括市场不起作用的公共领域，也涉及市场正在发挥作用的竞争性领域，使政府与市场的分工在决策中变得很模糊

　　本报特约记者 王长勇

　　根据西方的公共财政理论，市场经济要求政府建立与之相对应的公共财政，政府应该提供那些市场提供不了的产品和服务，即所谓“市场失灵的领域”，包括公共产品、自然垄断、负面的外部经济等；政府应该提供那些具有非竞争性和非排他性的公共产品。但这只是原则性的分析。结合中国的实际情况，到底如何界定公共支出的具体范围，仍有许多争议。

　　公共支出范围的界定问题，是建立公共财政体系的重要内容。就此，财政问题专家、财政部科学研究所研究员刘尚希博士本周接受了《财经时报》的专访。

　　《财经时报》：公共支出的范围要有明确的边界，涉及到当前的非典防治费用问题，是否应该纳入公共支出的范围？政府财政应发挥怎样的作用？

　　刘尚希：可以肯定地说，当前的非典防治是典型的公共产品，属于公共支出的范围，应由政府来起主导作用。

　　经过20多年的改革开放，市场在资源配置中已处于基础性地位；市场化改革的推进，使政府走下了“无所不能”的神坛，变成了一个“有限的政府”。这时，政府干什么、不干什么需要重新界定，就是说，市场与政府在资源配置方面需要有一个分工。但是，当前中国的公共支出范围，不仅包括市场不起作用的公共领域，也涉及到市场正在发挥作用的竞争性领域，公共支出范围涵盖了性质完全不同的两个领域，使政府与市场的分工在决策中变得很模糊。

　　在这种模糊的决策中，政府往往不经意地干了市场该干、也可以干好的事情，而一些完全应该由政府承担的支出责任反而被搁在了一边。当前非典疫情暴露出来的中国卫生防疫应急体系的不完善，就反映出公共支出范围调整滞后的问题。

　　公共支出的范围与中国市场化实际进程相背离，势必引发政府与市场的矛盾与冲突。现在我们已经意识到了这一点，这次的非典疫情使财政公共支出范围的调整显得更为急迫。

　　《财经时报》：那么，财政公共支出范围确定的依据是什么？

　　刘尚希：一般地说，公共支出的性质决定其配置的范围。中国目前公共支出范围调整滞后，首先与人们对公共支出的性质缺乏认识有关。

　　应当指出，公共支出的深层原因是公共风险，而不是所谓的市场失灵；公共风险使公共支出有了终极存在的合理性和必要性。

　　那么市场为什么失灵？就在于它化解不了公共风险。这不是从既定事实得出结论的，而是依据不确定性的情况(公共风险)来考虑政府的支出责任及其支出范围。只有未来的不确定性——各种风险，才是财政决策的真正依据。

　　公共支出是公共风险要求的一种结果，它因公共风险的产生而存在，随公共风险的扩大而扩大；另一方面，公共支出又是化解公共风险的手段或工具，即公共风险通过公共支出而化于无形之中。如果没有了这个手段，公共风险就会完全呈现在我们面前；或者当这个手段的配置滞后于风险的变化时，一部分公共风险同样会以各种不同的形式凸现出来。

　　例如当前非典疫病和卫生防疫控制体系的关系，前者决定了后者存在的必要性，后者又是防范疫病、求得社会卫生安全的手段，若没有卫生防疫控制体系，疫病一旦来临，将带来灾难性的后果。

　　《财经时报》：您刚才谈到政府和市场在资源配置方面要有一个分工，像非典这样的公共风险的防治，怎么具体区分是公共风险还是其他风险？

　　刘尚希：从性质上讲，社会风险可以划分为两大类：一是私人风险；二是公共风险。私人风险是指产生“孤立影响”的事件，即不会产生连带性影响。这类风险可以明晰界定责任，由市场机制来承担和化解。例如保险市场，通过将风险在时空上分散、转移，使企业和家庭的某种风险化解于无形。

　　市场经济可以说是风险经济，其基本规则是利益与风险对称。而公共风险是指产生“社会性影响”的风险。它有三个特征：

　　一是内在关联性(或传染性)。公共风险在发生过程中，对企业和家庭来说是相互关联、相互影响的，因而具有“传染性”。如癌症是一种可怕的疾病，但不会传染，是一种私人风险；而非典则不同，有很强的传染性，危害社会，构成公共风险。

　　二是不可分割性。公共风险对每一个企业和家庭来说是必然的，是不可逃避的。如通货膨胀、环境污染、刑事犯罪、疫病等，在未来发生的时间、方式是不确定的，但社会成员遭受损害的可能性是同等的，谁也无可逃避。

　　三是具有隐蔽性。公共风险很难正面识别，往往累积到了快要爆发的程度才被发现，才引起重视。比如非典事先具有隐蔽性，等它爆发了，大家才发现严重性，所以采取了许多应急措施。

　　《财经时报》：那么在处理公共风险时，公共支出范围的基本出发点应当怎样调整？

　　刘尚希：从财政职能的角度讲，主要是防范公共风险，而不是做一些“锦上添花”的事。公共风险实际上是永远存在的，只是许多现在还未被认识到，也许要累积到一定程度，才能被社会所认识。因此，公共风险的防范和化解通常表现为“亡羊补牢”的事后行为。历史上是这样，今天同样如此。

　　在市场经济社会，政府与市场的分工，实质上是不同性质风险的归宿的划分；私人风险与市场相匹配，公共风险与政府相匹配。这种对应关系作为一种制度安排，应当说是一种有效率的选择。这已被中外社会实践正反两个方面的经验教训所证明。很显然，这种对应关系是调整公共支出范围的基本出发点。

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