面对ＳＡＲＳ的农村社会救助体系

　　杨善华

　　随着在疫区打工的大批农民工的回乡，防止非典疫情扩散和蔓延成了摆在中国内地农村的各级政府和村级行政组织的一个既重大又艰巨的任务。而非典型肺炎的爆发已经让我们看到，“公共卫生体系特别是农村的公共卫生体系，是中国社会发展的一个薄弱领域。”但是，正如温家宝总理所指出的，非典型肺炎也是一场“突如其来的重大灾害”，因为它造成 了人民生命财产的损失。因此，抗炎与救灾必须并重，农村社会救助的问题由此也被凸显。

　　农村的社会救助有多重含义。它既要济贫，也要救灾，还应帮助农民应对家庭和个人生活中的突发事件(比如突发重病的治疗或家人突然死亡带来的生计问题)。因此，一个健全的农村社会救助体系应该具有这三个方面的功能(当然，它的救助范围和程度是与社区的经济发展水平相适应的)。同时，作为一种救助体系，它必须具有普遍性与稳定性，也应该具有行政的应急反应机制的特点。就此而言，它是“半官半民”的。从它担负的功能出发，它既可以将农村的公共卫生体系与已有的社会保障体制包容于其中，但又不等同于这样的体系或体制。

　　除此之外，作为一种救助体系，它应该有相对完善的制度(比如规定救助对象和标准，制定完备的财务收支的手续，争取相对固定的财源，决定管理人员的选拔)、有相对健全的组织机构和设备(比如卫生室)和相对稳定的管理人员。这样的农村救助体系，在1949年前基本上是由家族承担的(大的救灾任务则由政府负责，虽然其效果可以讨论)。而在1949年后，当在广大农村建立了相对稳定的“三级所有，队为基础”的公社制度后，是由以人民公社为后盾的、配以合作医疗体系的生产大队和生产队来承当的。我们应该承认，这样的救助体系就其所能提供的物质帮助与医疗保障而言虽然是低水平的，但却也是相当有效的。

　　但是，1980年代随着家庭联产承包责任制的普遍实行和乡村基层政权组织的建立，原有的农村社会救助体系丧失了存在的基础。济贫改由政府来承担(在某种程度上它变成了“扶贫”)，常年救济的对象则基本缩小到“五保户”的范围(从取自农民的“三提五统”中列支)，而农民的医疗保障和他们个人或家庭的“应急”问题基本上不再列入救助的范围，改由他们自己解决。这是我们在中国农村，尤其是中西部的广大农村地区所能看到的情况。而1990年代中期后中西部地区多数县(市)、乡镇财政收入来源的枯竭、农民负担的加重与收入增长的缓慢，使那里农村的社会救助情况进一步恶化。

　　正如我们在农村中调查时所看到的，农民和乡村基层政权的关系是以“取”和“与”为前提的，如果乡村基层政权对农民是“取”少“与”多，他们和农民的关系就相对好处，矛盾也相对少。如果是“取”多“与”少，关系就会紧张，矛盾也相对增加。如果是只“取”不“与”，他们就将与农民发生冲突，农民对乡村干部的信任也会缺失，转而会采取种种方式抵制乡村干部的指令，或者干脆是逃避。而农村社会救助体系的削弱或消失显然是减少了来自乡村基层政权的“与”，所以一旦出现类似非典型肺炎的疫情，那些农村地区就将面对更多的困难和问题(目前有些农村地区因非典型肺炎出现的恐慌、谣言和迷信活动，在某种意义上正是对社会救助体系缺失的后果的折射)。

　　可是，我们现在面对的，除了公共卫生体系的薄弱，恰恰还有农村，尤其是中西部地区农村社会救助体系相对缺失的问题。而非典型肺炎的防治又恰恰需要社会救助体系的三种功能的同时发挥。对于公共卫生体系的薄弱，国务院已经决定通过中央财政投入数十亿元以实现在年内基本建成省、市(地)、县三级疾病预防控制网络的目标，这是令人欣慰的。因为它表明我们把人民的生命安全放在高于一切的位置。对于社会救助问题，温家宝总理也宣布了免除农民治疗非典型肺炎所有费用的决定，并敦促各地一定要落实这一政策。这对防止非典型肺炎在农村的扩散和蔓延无疑具有非常重要的作用。但是，这毕竟还只是应急的措施。

　　事实上，从非典型肺炎的防治中我们可以得到更多的启发：即无论从传染病防治这一目标出发还是从农村的长治久安的目标出发我们都需要一个健全和有效的农村社会救助体系。

　　(作者系北京大学社会学系教授)