被国资体制改革遗忘的角落

　　国资委成立却不涉及金融性国有资产，理由何在？谁来担当金融性国有资产出资人的角色？

　　《经济》月刊5月号 特约记者王佳航

　　国资委挂牌了，酝酿已久的新国有资产管理体制出炉了，然而来自出版、教育、银行 、保险等众多领域的人士忽然发现，本行业的国有资产并不在这次机构改革的视野之内！

　　按照方案，国资委仅管理非金融类的国有经营性资产，国有公益性资产、资源性资产金融资产则皆无动作。公益性资产、资源性资产因资产性质不同，暂且按兵不动或可理解，但是金融资本和实业资本联系密切，同为经营性资产，金融类经营性资产和非金融类经营性资产就像一驾马车的两个轮子，改革的不同步将带来一系列问题，甚至影响到国资改革的最终效果。

　　被“遗忘”的角落

　　被“遗忘”的金融类经营性资产显得落寞。

　　为什么最后的方案出台，金融类经营性资产不划归国资委？机构改革方案的起草人、中国社会科学院经济所研究员张卓元曾表示，经营性资产里面，工商企业经营性资产和金融企业经营性资产功能不完全一样，工商企业的经营性资产需要考虑如何保值增值，以赢利为目的；金融企业的经营性金融资产，如四大国有银行，其管理与工商企业不同，最重要的是安全稳定运行。这次国有资产改革只包括大型企业，不含金融企业，可能是因为金融企业比较复杂，需要进一步研究。

　　中国金融学会副会长、博士生导师赵海宽则推测，金融资产没有划入国资委，是有一定道理的。当前社会信用破坏得十分严重，一方面企业之间互相拖欠，另一方面是企业拖欠银行。企业拖欠银行很重要的一个原因就是国企和国有商业银行是同一个所有者，企业把银行当成第二财政。虽然国企和国有商业银行的最终所有者都是国家，但是二者的出资人代表最好分开。如果把金融资产纳入国资委，这个矛盾无法解决。

　　哪一种推测更接近政府的初衷并不重要，关键的问题是金融资产谁来管理。遗憾的是目前并无任何迹象显示这一问题已经被纳入改革的时间表。

　　出资人缺位问题是困扰金融业发展的老问题了。中国工商银行城市金融研究所所长詹向阳在工行工作了二十年，几乎参与过工行历次改革方案的制定。她向《经济》介绍，此次国资管理体制改革没能解决国有商业银行的出资人缺位问题，多龙治水的局面仍存在于金融领域。这种权力格局的结果是承担银行经营结果的人没有，是赢是亏，无人负责。

　　本次机构改革之后，银监会成立，金融工委撤销，并入银监会；成立国资委，经贸委撤销；金融业的管理权也多有易手。不过，“可以肯定的是，银监会不是独立的专事国有资产的管理机构，而是监管机构，对存款性的金融机构(银行、信托公司)、信用市场准入与退出、经营范围和经营行为依法监管。对金融市场的良好秩序和金融机构良好布局负责。它不是所有权管理机构，而是公共管理机构。”詹向阳说。这样一来，金融资产仍是多头管理。

　　有消息说，国有银行的人事权将划归中组部，果真如此，格局将更为复杂。

　　管理模式猜想

　　由于十六大关于国有资产管理改革“管人、管事与管资产相结合”的方针已定，各界人士都猜测，金融资产乃至公益性资产、资源性资产管理的改革肯定就在下一步。当然，何时动手，并没有时间表，也不知是否要等非金融类经营性资产管理改革效果显现，体制规范之后才会定夺。

　　金融资产究竟应该谁来管理？各方人士也有不同的猜想或呼吁。

　　中国社会科学院金融研究中心易宪容博士认为，从目前的机构设置及相关准备来看，银监会管国有金融资产的可能性比较大。

　　不过，此前包括著名经济学家吴敬琏在内的很多经济学家都明确表示，把银行业的国有资产管理职能放在银监会，从理论上说是不行的。赵海宽说，国有金融资产管理机构作为出资人代表，代表的是股东的利益。而银监会作为监管机构，既代表国家和社会，又代表存款人，这是不同的两个性质。银监会如果代表股东利益就会损害监管职能。

　　赵海宽还表示，目前财政部作为金融资产的管理者也是有问题的，财政部作为股东代表，容易和国家权力结合起来，把国家权力和股东权利混淆起来，这样，所有者最终还是没有人格化。

　　银行界的人士提出了自己的方案。中国工商银行副行长田瑞璋作为政协委员，在两会期间提出了一个提案--成立专门的国有金融资产管理机构。

　　在接受本刊记者采访的时候，詹向阳也坚持了这个观点，她说，在做了充分的调研之后，从今年1月开始，工商银行一直在坚持这个方案。“我们建议，成立单独的与国有资产管理委员会同级别的国有金融资产管理委员会。国有金融资产管理委员会既不设在银监会、保监会这样的监管机构，也不设在国资委中，而是要直属国务院。”

　　然而机构改革方案揭晓，国有金融资产管理改革未动。詹向阳表示，“如果条件不具备，我们可以退而求其次，在国资委中设二级机构，但是相对独立，类似人民银行和外汇管理总局。但是不论哪种方案，都要把国有金融资产管理机构的董事会、监事会和经理层的人事安排推举权、任命权收入其中，人权一定要和资产权一起走。银监会可以管人，但是做的应该是金融从业资格的审查”。

　　按照詹向阳的理论框架，独立的国有金融资产管理机构问世，将有助于解决银行业综合改革的核心问题。易宪容对此表达了完全不同的意见。易认为，如同国资委不能解决最主要的问题一样，独立的国有金融资产管理机构也远不是金融改革的一大步。

　　“国资委成立以后，我们面临的最可怕的问题是：谁来监管国资委？”易宪容认为，从出资人代表的角度上说，社会委托国资委，国资委是国有资产的代理人。但是同时它又委托下面的公司经营国有资产，成为委托人。国资委既是委托人，又是代理人，这就出现了问题。无人监督国资委，国资委的权力就无限大，各种规章制度等都可能成为为牟利的工具。

　　易宪容说，最核心的问题不能解决，也许一段时间以后，我们会发现国资改革并没有发挥我们设想的作用，甚至可能会造成第四次国有资产大流失——前三次分别是价格双轨制，上市公司大举圈钱，房地产热(地方政府寻租)。

　　同理推测，易宪容认为，国有金融资产管理机构也并不能解决金融业的主要问题。国有银行改革最好的模式还是股权分散，建立良好的公司治理结构，并允许非国有资产控股。

　　链接

　　国有金融资产管理的“多龙治水”

　　国有银行的资产管理权其实一直在财政部，注资者是财政部，利润上缴也缴给财政部。但是财政部只管账面资产和注资，对经营没有发言的权利。

　　银行的实际管理者是人民银行，真正对银行经营握有管理权的也是人民银行，但人民银行又只管资金投向，不对银行盈亏负责，盈亏最后结果由财政部承担。

　　国有银行的人权归金融工委和人民银行，人民银行只负责对任职资格进行审查。

　　在这错综复杂的关系中，原经贸委和计委也都插了一脚。计委、经贸委也管资金投向。路桥、水利等基本建设贷款、基础项目贷款、固定资产类贷款1994年前一直是计委拿大本子来，一年一个计划，所有项目都列入大本子上，项目名称、总投资额，其中银行贷款多少，是指令性的。

　　1994年以后逐步改变，但改变的方向丝毫不令人乐观。1997年后实行积极财政政策，发国债，一年1500亿国债，下项目清单，按照1：2或1：3的比例配银行贷款——为国债项目配套贷款是国有银行的义务。项目清单由计委、经贸委定。另外如不良贷款的剥离，本来是银行和企业之间的事情，但是哪些债权可以转股权，决定权也在经贸委手中