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经济日报:从“主管”到“监管”

http://finance.sina.com.cn 2003年05月04日 18:18 经济日报

  中国银行业监督管理委员会日前正式挂牌履行职责。至此,在今年国务院机构改革中成立的各个机构已全部亮相。和当初改革方案的隆重出台相比,这些机构的“挂牌”仪式都显得“低调”,但依然引人注目。它意味着,此番政府机构改革是要把更多的注意力从“换牌子”转移到“变职能”上。几大监管委员会的诞生是今年国务院机构改革的最大看点。从“主管”部门向“监管”部门转变,一字之差,却不可小视。

  强调监管,首先意味着政府职能的根本转变。传统意义上的行政主管部门,大多是行业的参与者,负责制定与执行产业政策甚至经营企业。20多年来,尽管政府机构经历了多次的调整和改革,但是其与市场、与行业、与企业的关系还是有错位之处,比如政企不分,不能形成科学决策的投资体制,容易造成责任不清和决策失误,难以发挥市场在资源配置中的基础作用;比如主要依靠行政手段管理经济和社会事务,许多本来应该运用法律手段,或者通过社会中介组织来解决的问题,也是通过设立政府机构管理,把过多的社会责任和事务矛盾集中在政府身上。又当裁判员,又当运动员,结果就是规则混乱,赛场失序。而市场经济条件下的监管部门,管的是执行法律,制定规则,通过建立一个公正、透明、专业、诚信、独立的监管体系,维护市场运行秩序。这一变化,对推动中国的市场化进程意义深远。

  强调监管,直接影响着政府与企业之间关系的重新构造。对全国4000家国有和非国有企业的抽样调查显示,现在仍然有大量企业负责人要花费主要的时间和精力与政府部门打交道,而不是用于经营管理。企业对政府的一大愿望是“不该出手别出手”。政府对企业干预过多,成为影响市场化进程的严重问题。以国有企业为例,上面有多少“婆婆”呢?计委管立项、经贸委管日常运营、劳动和社会保障部门管劳动与工资、财政部管资产登记和处置、组织人事部门和大企业工委管经营者任免。现在,国资委将这些分散的权力统一起来,但其职能定位在“履行出资人职责”,而不是“管理国有企业”,它“既不同于对全社会各类企业进行公共管理的政府行政机构,也不同于一般的企事业单位”,并且,“不能直接干预企业的生产经营活动,不要变成‘婆婆加老板’,不能把企业管死”。在各“主管”部门向“监管”部门转变的过程中,还有大量的行政审批和微观管理事务被删减,政府政务更加公开透明,政府管理将逐渐从命令型走向非命令型的行政合同、行政契约,这是所有类型的企业的好消息。

  强调监管,也是面对社会主义市场经济初步建立,面对“入世”之后的竞争形势的需要。从当前的国际经济形势来看,各国之间的竞争,既是企业之间竞争力的较量,是国家之间科技实力的较量,也是经济体制和政府行政能力与效率的较量。1998年机构改革的特点是强化政府制定政策与政策协调的能力。此次改革延续了这一点,同时进一步强调监管,各监管机构代表社会、代表政府对行业进行面向市场、基于规则的监督管理,维持行业内部的市场秩序,减少垄断,增进竞争,对于提高政府行政能力,对于提高市场效率,都将是功莫大焉。

  从“主管”到“监管”,变化的不仅仅是名字,更要名至而实归。要努力营造监管机构、被监管者及其他利益相关者良性互动的关系,这是提高监管效率和降低监管成本的重要基础。比如国有资产保值增值,归根结底要靠企业增强活力增进效益,国资委要做到“既要管好,又不能管死”,还有较长的路要走;比如银监会,一个重要监管任务是解决金融机构的不良资产问题,为此,除了自身要建立有效的监管网络,还需要存款保险机构以及各级财政部门的共同合作。毫无疑问,推进政府机构改革、完成市场监管目标任重而道远,在这一点上,我们不会忘记一个重要镜头:温家宝总理在谈到政府职能转变时,强调这是本届政府工作的“关键”,并扬起右手食指说:“成败与否,在此一举。”

  本报评论员 齐东向





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