周汉华：寻找政府职能的边界

　　当战争、霍乱、自然灾害爆发时，大家首先想到的是政府。因此，在危机中政府准确定位非常重要。危机的发生往往会引发我们对政府职能的思考。从“万能政府”到“有限政府”

　　我们应该强调“有限政府”的观念。SARS之所以蔓延，很大程度上是由传统的“万能政府”观念所造成的。新中国成立之后，国家是人民的国家，政府是人民的政府，这使得政 府“全能主义”得以形成。传统体制要求人民的政府将人民的生老病死全都包了，这种观念根深蒂固。经过了二十多年的市场化改革，我们的国家进入市场经济之后，政府、市场、个人等主体应该有各自的边界。政府应该是一个有限的政府，这就是市场经济的精髓。实际上，自亚当·斯密开始西方就已经提出了这样的忠告。

　　然而，“有限政府”观念并不容易被接受。一旦遇到诸如SARS这样的突发事件，我们的政府或多或少还抱着原来的观念，假设自己能够解决所有的问题。一旦问题解决不好，政府就不会对公众公开该问题，担心其形象受到影响。因此，我们经常看到的都是好消息，不好的消息不会公布。西方政府的做法不同。不论是“9·１1”还是“9·１1”以后发生的一些突发事件，西方国家政府所做的第一件事情就是向公众公开所了解的所有信息。

　　实际上，许多问题政府未必能够找到答案，如金融风险、投资风险等等。所以说，现代政府尽管有维护公共安全的责任，但政府不可能是万能的，不可能提供绝对的安全。因此，我们必须承认政府的边界。如果政府还追求“政府万能”的神话，这种神话或者说万能的观念，在有限政府状况下会导致更大的风险。我们的政府还没有真正把自己作用的边界、个人应承担的风险划清楚。我们经常会面对一些突发事件，社会应该有这样一个观念：风险是无处不在的。在这种情况下，现代政府相对于传统政府，观念上应该有一个转变。这场危机对政府来说是一个改变观念的契机，也是我们重新认识政府职能的机会。危机到来时，大家都非常关注政府的行为。只有我们对政府观念重新加以认识，政府行为才能更理性化，与公众共渡难关，共担风险。

　　建立高效信息资源管理

　　SARS事件暴露出政府反应能力的一些缺陷。在应急系统建设方面，中央对此有一系列的政策措施。这里就包括了卫生部的应急系统建设。我认为，在应急系统的建设方面，我们更多地把注意力放在了硬件的建设上，对观察点、医院等医疗条件的改善很多。但是，政府在应急系统的信息资源管理建设上重视不够。在春秋战国时期，烽火台的使用表明信息系统建设的重要性得到很好的体现。只有在信息及时充分的情况下，才能制定出正确应对危机的措施。从国际大趋势来看，一些经济体已经开始从工业化形态向信息化形态过渡，这时政府的管理方式也在发生相应的变动。美国、英国等一些国家，已经把信息资源列入最关键性的战略性资源。对这个资源管理的好坏，实际上决定了政府反应能力的高低。在这次SARS事件中，政府的反应能力之所以很差，一方面原因在于卫生系统基础设施比较少，这是现实，比如说西部的条件就很让人担心；另一方面，政府更缺乏信息资源的观念。以前我们对政府信息资源管理方面进行过研究，结果发现，目前政府机构对自己的信息资源没有基本的把握。这就像一个没有书架的图书馆，你可以想象图书馆没有了书架，所有的书搅在一起会是什么样子。当信息资源管理系统出现问题时，政府没法收集准确的信息，也没法分析信息，当然也就没法公开信息了。

　　所以说，SARS事件给我们一个教训，我们在强调重视建设公共卫生系统的同时，更重要的是要建设一个有效的政府信息资源管理体系。如果没有这样的体系，我们不仅在卫生领域、在流行病这样的问题上要吃亏，在所有的问题上都会吃亏。美伊战争中美国大力打击了伊拉克的信息系统，这个事实也说明信息系统的重要性。然而就中国目前的情况来说，在政府很多机关里这个系统的建设严重不足。比如说，当我们的机关处理行政审批事项时，很多机关发现理不清自己到底有多少权力。再比如说，给某些政府机关打电话咨询一个问题时，你会发现在同一个办公室的不同工作人员会给你不同的答案。

　　所以，通过SARS这件事情，我们的政府更重要的是要建立一个公共信息管理系统，而且要建立健全信息的发布机制。与此相对应的是，要加快立法的步伐，尽快制定政府信息公开条例。

　　中国在现代信息技术硬件的建设上很有成绩，在网络设施建设上我国位居第一，但是我们对这些硬件设施的利用率非常低，这就好比高速路建得非常好，但有路没车。信息就是网络高速路上跑着的汽车。所以我们要加强国家立法，推动政府的透明化，政府信息公开条例要尽快制订出来。打破事故处理中的恶性循环

　　从这个事件当中，我们也应该反思一下怎样来处理事故。社会充满事故，这是毫无疑问的。因此，一个良好的处理事故的机制就显得非常重要。需要反思的是，我们现在处理事故的机制，实际上陷入了恶性循环。美国联邦政府大法官Breyer曾著书《打破恶性循环》，对事故问题进行了专门研究。在这本书中他指出，在世界上大多数事故的处理上政府和人民的关系都出现了恶性循环。中国也面临着同样的问题。在中国发生的事故很多，但被放在聚光镜下的事故往往只是大家都意识到、或者媒体最关注的事故。媒体也好，大众也好，他们看到的事故实际上是所有事故里很小的部分。比如说煤矿爆炸会引起媒体和政府的极大关注，但实际上在所有的安全生产事故里，造成死亡最多的是交通事故。但是这样的事故不能引起政府决策者的关注，政府决策者实际上是根据媒体和公众的反映来处理事故，因而产生了恶性循环，使我们把巨大的资源投入假想的事故或者说没那么严重的事故。社会资源是有限的，有限的资源放在这部分事故的处理上，看起来是解决了事故问题，实际上带来了更大的问题。

　　从SARS这件事来说，政府如果把有限的资源全部放在SARS上，防治其它疾病的力度会显著减小。这样会造成资源配置、实际降低事故的效果不理想。因此，我们有必要从法学、从经济学角度研究这个问题，研究一下怎样最好地利用资源。