《国资法》起草组组长谈立法：核心是政资分开

　　最关紧要的是要做到企业与政府从财产意义上真正脱钩，一方面国有资产经营公司要做到既无行政管理权，又无行业管理权，另一方面国有资产经营公司的企业法人财产权要落到实处，以法人财产制度为主体，规范与各方面的基本经济关系

　　□刘仪舜／文

　　《国有资产法》的有限目标是解决国有资产无人负责的问题，涉及国有企业的投融资体制、财税体制、人事制度和政府机构职能的重大变革。因此《国有资产法》调整力度很大，是社会主义市场经济的一部基础性法律。

　　《国有资产法》是八届全国人大进行立法制度改革时，由全国人大财经委亲自主持起草，至1997年已是一部基本成熟的法律草案，具备了出台的条件，但迟迟未能进入审议程序。立法的滞后，使国有资产的严重流失不能得到有效的制止，对经济体制的改革和整体推进社会主义市场经济十分不利。所以我深切体会到，加强党的领导最好的办法是加强党对立法的领导，将党中央的意图通过法律变成全国人民的行动准绳。

　　国有资产立法遵循以下六个基本原则：1.保证国有资产在国民经济中占主导地位；2.政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开；3.国有资产实行国家所有、分级产权、分级管理；4.实行税利分流、分管、分用；5.谁投资，谁拥有产权；6.管资产和管人、管事相统一。此外，还有促进国有资产合理流动、实现保值增值的原则，国有资产经营效益优先的奖励原则等。

　　在以这些原则构建新型国有资产管理体制时，《国有资产法》着力解决以下几个问题：

　　1.关于产权制度改革与建立出资人制度问题。

　　自党的十一届三中全会以后，国有企业改革作为我国经济体制改革的中心环节，一直在探索产权制度的创新。从实践结果来看，虽然有了不少进展，但国有企业的状况并没有得到根本的转变，改革之初早就设定和取得共识的目标——“政企分开”远远没有达到。“政企分开”进展不大，其根源在于“政资不分”。“政资分开”是“政企分开”的前提条件。

　　党的十六大决定在政府设立国有资产管理的专司机构，解决了长期以来管人、管事、管资产相分离，谁都争权、谁都不负责任以及“政资不分”的顽疾。国务院已设立国资委管中央直辖的国有资本，为在全国建立新型的国有资产管理体制迈出了一大步。全国许多中心城市也普遍设立了国有资产经营机构。现在的问题是，政府授权成立国有资产经营公司，找到出资人是一回事，能否真正形成出资人制度则是另一回事，其实质问题仍然在于是否真正实行了“政企分开”。最关紧要的是要做到企业与政府从财产意义上真正脱钩，一方面国有资产经营公司要做到既无行政管理权，又无行业管理权，另一方面国有资产经营公司的企业法人财产权要落到实处，建立规范的法人治理机构，以法人财产制度为主体，规范与各方面的基本经济关系。

　　因此，《国有资产法》草案规定，国有资产经营机构是经国有资产管理机构批准成立的特殊企业法人，作为政府与企业之间的中介机构，对控股、参股企业行使出资人代表——股东权利。国有资产经营机构作为负责资本运营的国有资本出资人代表，要与国有资产管理机构签订合同，保证实现国有资本保值增值目标。国有资产经营公司在按《公司法》规定行使股东权利——人事权、收益权、重大决策权的同时，要对国有资本的营运实施发展战略、运营监控、年度预算及产权事务管理。

　　2.关于国有资产管理专司机构的性质和管理模式问题。

　　我国国有资产经营机构大体有以下几种形式：国家投资公司、行业管理部门改制的控股公司、集中政府的国有股权组成的控股公司、行业性总公司改组的控股公司、企业集团授权经营。前三种类型是纯粹控股公司，不从事生产经营，后两种主要是混合控股公司，既从事资本经营，又从事生产经营。

　　在我国，上述国有控股性质的国有资产经营机构，多数采用总公司与子公司的管理体制，也有试点采用事业部制与分公司的管理体制。这主要取决于公司经营发展状况，采用何种方式能更有效地界定总公司与下属公司的关系，设计其企业管理体制。

　　上述现实存在的“国资委—国有资产经营公司—企业”的模式，从理论上来衡量其是否科学合理，要看它是否符合“政资分开”、“政企分开”的原则。国有资产管理体制是三层次好还是两层次好，“政资分开”、“政企分开”是惟一检验的标准。设立国有资产专司机构是政府社会管理职能与国有资产管理所有者职能分开的主要标志，如果这个专司机构既行使政府管资产、管人、管事相结合的行政管理职权，又直接充当出资人代表的职责，直接管理企业，就是“政企不分”，既当婆婆又当老板，其后果不仅仅是它从根本上不能胜任国有资产经营的繁重使命，而且必然出现“婆婆加老板”的弊端，很有可能出现一个部门或少数人专权的严重后果。

　　国有资产管理机构行使政府国有资产所有者代表的职责，主要是管授权经营的国有资产经营公司，并不直接插手企业的事，管的事要少，国资法草案曾规定了国资委的12项职责，但后来取消了，由国务院规定。现在看来，草案的思想仍不够解放，12项职责规定的事项仍然太多。所以国有资产管理机构不在于叫不叫“委员会”，关键在于是不是真正实行“政资分开”和“政企分开”，弄不好还会回到改革之初的境地，还会出现比原来的体制问题更复杂的局面。

　　《国有资产法》草案明确规定，政府实行“政资分开”后设立国有资产管理专司机构，行使国有资产所有者代表的职责，专门设置了“国有资产经营”一章，明确规定国有资产经营机构作为特殊企业法人，由国有资产管理机构授权行使国有资本出资人代表的职责，实行“政企分开”。这是建立新型国有资产管理、运营、监督体系的关键一环。

　　3.国有资产管理专司机构的职责和管辖范围的问题。

　　国有资产分经营性、行政事业性、资源性三类资产，政府实行“政资分开”之后成立的国有资产管理的专司机构，管理范围应当覆盖三类资产。因为资源性资产包括土地、森林、矿山、海洋及滩涂等等有开发价值的国有资源，是国家的巨大财富，而且只要一开发就形成了经营性资产，多头管理、部门分割，加上现行的法律法规尚不完善，问题十分复杂；行政事业资产是国家用拨款形式用于行政事业的国有资产，不仅存在监管使用的问题，而且不少行政事业资产也在经营，都需要实行“政资分开”，进行体制改革和法律的规范管理。如果只管经营性资产，只是经营性国有资产管理委员会，国有资产管理实行“政资分开”就没有完全到位。

　　因此，《国有资产法》草案规定，国有资产管理专司机构的管辖范围包括全部国有资产，代表政府履行三类国有资产所有者代表职责。我理解这当然包括经营性国有资产出资者的职责，只不过政府管理部门不能直接插手企业，而是通过授权经营建立出资人制度，由国有资产经营机构代行出资人代表职责，享有出资人权益。

　　4.关于国有资产监督体制问题。

　　国有资产监督是一个十分重大的课题，国有企业体制改革的目的是要在建立有效的激励机制和约束机制的同时，完善国有资产监督体制。中央决定实行“政资分开”，设立国有资产管理专司机构本身，就包含了建立和完善国有资产监督体制。对国有企业的监管，过去习惯于行政管理，试图用派人的办法去看住，靠人治。实际上行政监督是一个方面，如果国有资产监督主要依靠行政权力外派监事长，指望通过一个监事会就能够将企业搞好，也是不现实的。实践的结果不仅会将企业管死，弄不好还会出现内部人控制的现象。特别是国有企业通过股份多元化改制为有限责任公司以后，再外派监事长就不符合《公司法》。因此，《国有资产法》希望通过出资人制度的安排，从制度上去完善整个监督体制，真正做到分工监督。

　　《国有资产法》草案专门设有一章“国有资产监督”，规定按照“分工监督”的原则，分级、分类实施，规定市级以上人民政府应向同级人民代表大会报告国有资产预算和经营使用情况；市级以上人民政府监督本级政府国有资产管理经营机构的国有资产管理和经营情况，检查有关法律、法规的实施情况，并具体规定了监督的主要内容。法律同时规定了中华人民共和国公民、社会团体、社会中介机构、新闻媒体可依法对国有资产管理、经营和使用情况进行监督。-

　　作者为全国人大财经委《国有资产法》起草工作组组长