中国《税收基本法》胎动 新法有望两年内出台

　　本报记者 郑春峰 北京报道

　　4月8日，西安交通大学经济与金融学院的李香菊教授从国家税务局网站上得到一个好消息，“比发表了一篇学术论文还激动。”李教授对记者说。

　　李所指的“好消息”是，“由陕西省人大副主任桂中岳等30名代表在十届人大一次会 议期间提出的《关于制定税收基本法的议案》已经正式提交全国人大财经委审议，制定税收基本法已被提上日程。”李参与了这个议案的起草。

　　4月11日，记者辗转获知议案的核心内容：其中较为令人关注的要点包括：修订完善《宪法》，确立税收法定主义的宪法原则；提升税收实体法的立法级次，改变层层授权立法的做法；赋予省级政府适当的税收立法权。

　　依宪治税的实践空间

　　“我国的税收行政执法由于历史原因存在不少操作上的缺陷。”北京市地税局一位官员认为，由于一直以来没有税收基本法作为参考，税务行政执法中重行政手段而轻法律手段、重实体而轻程序的问题屡见不鲜。

　　李香菊教授的看法是：“在我国，许多经济问题借助宪法来确立税收法定原则，其意旨在于促使公民财产权利得到基本的安全保障。”

　　中国《宪法》第五十六条规定，“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”李香菊认为，这一规定至少在三个层面上有探讨空间。

　　其一，规定仅仅强调了我国公民要依照法律产生和履行纳税义务，而并未明确征税主体应依照法律的规定征税。

　　李香菊说：“根据权利义务相统一的现代法制原则，公民依法承担的纳税义务是以享受宪法规定的各项权利为前提的。”意即只要纳税人依法履行了缴税义务，便拥有了向政府索取公共物品或服务的权利。

　　其二，在纳税人范围的界定上，与我国同时行使的地域税收管辖权和居民税收管辖权确定纳税人身份的做法不符。

　　国家税务总局政策法规司的一位官员对此作出的诠释是：市场主体多元化使得纳税人不仅涵盖内资企业，还有外资企业，不仅涵盖中国公民，还有符合法定条件的外国人。“《宪法》这一规定在文意上就很容易理解为外资企业和外国居民在《宪法》上并纳税义务。”

　　其三，《宪法》尚未确立税收法定主义原则，给不规范的税收立法和税收执法留下了较大的空间。中国《税收征收管理法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”

　　李香菊认为，较之宪法有关税收的规定，该规定有所进步，但在一定程度上存在税收立法级次较低的缺憾，出现“法律倒置”的倾向。

　　立法权限

　　在北京大学光华管理学院博士生导师高程德看来，因为缺少税收基本法所带来的弊病还不仅仅在于出现“法律倒置”的倾向，立法权限之争更是此消彼长。

　　“从中央与地方的税收立法权限来说，目前地方税的征管权虽然基本上已下划到地方，但立法权、解释权等仍高度集中于中央，地方税立法权有名无实。”李香菊教授认为，中央与地方政府之间应该是互动的博弈关系，如果缺少激励相容性，就不能形成应有的均衡。

　　李香菊称，由于目前地方税立法权缺位，财权与事权不对称，科学、规范的财政转移支付制度尚未建立，地方政府履行其职能所需的财力明显不足，导致不规范的“准税收权”失控，甚至乱摊派、乱罚款。

　　同时，立法权限之争致使税收立法权耗散现象十分普遍。“根据宪法及《立法法》的规定，我国立法权由全国人民代表大会及其常委会行使。”李香菊分析，“实际上，中央与地方、人大与行政部门都在立法，从税收法案的起草，到立法中普遍存在的授权立法，使得行政机关成了税收立法的实际操作者。

　　突围之路

　　一个事实是，我国现行税制体系中，除了《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国农业税条例》四部税法是由全国人大或人大常委会正式立法外，其余税种均采取由全国人大及常委会授权国务院制定各税的暂行条例或试行草案，再由财政部、海关总署或国家税务总局制定实施细则或具体的稽征管理办法，即授权立法形式。

　　“授权立法的先天不足是无宪法明文规定，它是以全国人大决定的形式授权的，而决定内容又很简单。”北京市地税局那位官员表示，现行主体税种如增值税、消费税、企业所得税等均以国务院暂行条例形式发布。按理说既然冠以暂行条例之名，就应当有严格的时间限制，过期失效，而现行的税收暂行条例的实施期限短则八九年，长则十余年。

　　李香菊则分析，目前我国《宪法》与一些单行税法之间的空档现象十分突出，有关税收立法权限、立法程序等最基本和最重要的问题散见于各单行法律规定中，缺乏统帅其他单行税法、规范国家税收立法、执法、司法活动的基础性法律。李香菊说：“在此背景下，制定税收母法即《税收基本法》将是一个解决之道。”

　　4月10日，全国人大秘书处一位工作人员向记者证实：“税收基本法正在抓紧制定”。这位知情人士说：“如果顺利，正式的《税收基本法》有望在两年内出台。”

　　而东北财经大学财政税收学院一位教授透露，早在2000年下半年，中国税务学会理事、东北财经大学副校长、知名财税专家马国强就受国税总局之托，开始着手起草《中华人民共和国税收基本法(草案)》。