郭树清：中国的外汇政策和外汇管理体制改革

　　随着中国进一步融入经济全球化，市场自发的力量对现行外汇管理体制提出了挑战

　　郭树清/文

　　最近一段时间以来，外汇政策和外汇体制问题受到国内外的广泛关注。我们有必要客观地介绍和分析有关情况。

　　中国的国际收支和外汇收支形势

　　2002年，中国经济增长8％，国内生产总值达到10.2万亿元(按现行汇率折算为1.24万亿美元)；进出口总值为6207.9亿美元，比上年增长21.8％ ；实际利用外商直接投资527.4亿美元，增长12.5％ (见图二)。

　　在国民经济持续快速增长、对外经济蓬勃发展的基础上，中国国际收支和外汇收支表现良好 (图三)。具体表现在下面三个方面：

　　第一，国际收支继续保持“双顺差”，银行净结汇大幅增加。

　　前三季度，国际收支经常项目顺差166亿美元，资本和金融项目顺差240亿美元。预计全年国际收支货物贸易和经常转移项下顺差大幅上升，尽管服务贸易逆差有所扩大，但经常项目顺差仍实现快速增长；资本项目下，外国直接投资流入加速，但证券投资继续呈现逆差，其他投资顺差规模缩小，导致资本和金融项目顺差规模有所回落。相应地，银行结售汇顺差增长48％。其中，贸易和非贸易结售汇顺差较上年均有较大幅度增长；资本结售汇账面出现逆差，但扣除一些不可比因素后，实际仍为顺差。

　　第二，外汇市场秩序发生根本好转，持续多年的个人外汇交易“体外循环”现象开始改变。

　　去年，居民个人结汇171亿美元，比上年增加两倍多，个人购汇在国家不断放宽用汇政策的情况下却下降了一半多。目前，国内非法外汇交易萎缩，过去长期存在的旅游外汇流失和居民个人争持外汇的现象基本改变。

　　第三，银行间外汇市场供大于求，国家外汇储备增长再创新高。

　　到年末，国家外汇储备规模达到2864亿美元，比上年末增加742亿美元，年增加额创历史最高水平 (图四)。

　　中国怎样影响世界经济

　　在世界经济普遍不景气的情况下，中国经济保持较快增长，国际收支和外汇收支形势良好，引起了世人的普遍关注。

　　一些国际人士担心，中国出口商品占领越来越大的国际市场份额，将削弱其他经济体出口部门的竞争力，从而对其经济增长产生不利影响。有人甚至认为，中国大量出口低价商品，是在向世界输出通缩。

　　事实上，中国的出口占发达经济大国GDP的比重很小，且一半以上是加工贸易出口。中国企业在这类出口中主要收取加工费，对于最终产品没有定价权，可以说几乎不会影响进口国的价格水平。以一般贸易方式出口的产品，价格确定的主导权也往往不在中国出口企业的掌握之中。

　　作为一个人口众多的发展中国家，中国经济和对外贸易的持续快速增长，有利于周边乃至世界经济的发展。主要表现在以下几个方面：

　　一是中国劳动力成本低，出口商品价格便宜，可提高进口国居民的实际收入水平，促进其他消费的增长，拉动经济增长。

　　二是发达国家与中国经济互补性强，更多地从中国进口初级产品和轻工业制品，有助于这些国家产业结构调整，提升经济发展水平。

　　三是中国经济发展增加了进口需求，拉动了其他国家的出口扩张。去年，中国从东盟、日本、俄罗斯和澳大利亚的进口分别比上年上升了34％、25％、6％和8％，中国对这些国家和地区分别出现76.3亿美元、50.3亿美元、48.9亿美元和12.6亿美元的贸易逆差。今年前两个月，中国外贸出口和进口分别增长了32.8％和57.1％，贸易逆差5.6亿美元。从地区来看，1月～2月中国从美国、日本、韩国、欧盟和东盟的进口，同比分别增长了37.8％、58.4％、75.0％、43.0％和71.9％。

　　随着中国经济的发展和居民购买力水平的提高，世界将从中国市场的快速成长中获得越来越大的收益。一个显著的例证是，过去东南亚国家的出口波动远远高于全球市场的波动，但近年来由于这些国家对中国出口增加，出口波动性已大大降低。

　　四是经常项目出现顺差，可能出现一定数额的资本流出，如果考虑外汇储备，就必然会有资本流出，增加中国对其他国家资产的投资。

　　五是中国经济发展给国外企业带来了更广阔的投资前景，提高了国外投资的回报率。近年来，国外投资利润汇出不断增加。1995年为170亿美元，2001年达到277亿美元。

　　人民币已部分实现资本项下可兑换

　　1996年底，中国正式接受国际货币基金组织协定第八条款义务，实现了人民币经常项目可兑换。

　　为了配合资本项目管制，防止资本项目交易混入经常项目结售汇，防止无交易背景的逃骗汇及洗钱等违法犯罪行为，中国仍然对经常项目外汇收支的真实性进行审核。按照基金组织的有关规定，这类审核不构成汇兑限制。近年来，基金组织、世界贸易组织对中国履行经常项目可兑换承诺的情况均给予了充分肯定。

　　许多人以为，中国在资本项目上仍然维持非常严格的管制。然而，事实上人民币已经在资本项目下实现了部分可兑换。

　　国际货币基金组织将资本交易划分为43项。根据中国现行法律、法规及政策，以及具体实行情况，可以分为可兑换、有较少限制、有较多限制和严格管制四类。在中国，可兑换的有8项，占资本项目交易项数的18.6％，主要包括居民和非居民之间的商业信贷，非居民对内直接投资，直接投资清盘等；有较少限制的有11项，占25.6％，主要包括居民在境外投资或发行货币市场工具，居民和非居民之间的金融信贷，居民和非居民之间的担保活动，居民对外直接投资，非居民在境内购买和出售不动产等；有较多限制的有18项，占41.9％；严格管制的有6项，占13.9％ (见图五)。

　　需要注意的是，中国正处于经济转轨时期，采取渐进式改革战略，地区发展不平衡，同时，存在着“一国两制”，港澳台同胞和数千万海外华人与我国经济有着非常密切的联系。这些因素导致人民币可兑换产生了一些特殊现象，有些领域的实际开放程度甚至超过了制度和政策规定的范围。

　　第一，对不同类型企业的外汇管理存在较大差异。例如，对中资企业管理较严格，对外资企业管理较宽松；对非国有企业管理较严格，对国有企业管理较宽松；对非金融企业管理较严格，对银行和非银行金融机构管理较宽松。

　　第二，人民币在不同地域的可兑换程度存在较大差别。在沿海边境地区，特别是毗邻港澳的珠江三角洲地区，由于便利的地理条件和频繁的经贸、人员往来，有关人民币可兑换的制度限制很容易被突破。而在经济不发达的内陆省份，无论在制度上还是实际操作上，对资本项目交易都维持严格管制，人民币可兑换程度较低。

　　第三，货币流动的自由程度超出交易项目的开放程度。我国较早就允许居民个人自由持有外币现钞和外汇存款账户，而大多数发展中国家和地区在资本项目完全开放之前，一般严格限制个人持有外汇。个人自由持有外汇，有利于吸引境外资金和方便个人用汇，但也容易产生外汇黑市交易等问题。

　　此外，从1993年起，中国允许个人携带6000元人民币出入境，由于每天都有大量旅客出入境，存在着超额携带人民币的可能性。通过境外的找换店开展的人民币兑换业务和对内地的地下汇款业务，居民和非居民有可能绕开金融外汇管制。部分资本项目跨境交易事实上通过货币互换、地下钱庄等非法途径得以实现。

　　上述现象的存在，很大程度上说明随着中国进一步融入世界，市场自发的力量对现行外汇管理体制提出了挑战。在新形势下，应进一步完善外汇管理体制，积极稳妥地推进人民币资本项目可兑换，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。

　　人民币汇率制度并无大变

　　中国实行的是以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率体制。1997年亚洲金融危机爆发，为应对这种特殊形势，中国实行了稳定人民币对美元汇率的政策，缩小了双边汇率浮动幅度。但是，人民币汇率从总体上说，仍然是波动的。

　　去年，人民币名义汇率与美元保持基本稳定，对欧元、日元则随着美元分别贬值了14.4％和4.7％。考虑到各国通货膨胀率的差异，去年全年，人民币对美元、欧元和日元的实际汇率分别下降了2.8％、16.5％和5.2％。人民币相对于其他主要贸易伙伴国货币的平均汇率(即名义有效汇率或贸易权重指数)年底比年初下浮了6％左右。

　　然而，如果从1994年汇率并轨至今这一更长时期来看，人民币相对主要贸易伙伴国货币的汇率变动就大不一样，总体呈现升值态势。到去年末，人民币相对于美元、欧元(1999年以前为德国马克)和日元名义升值幅度分别为5.1％、17.9％和17.0％ (用指数表示，指数上升表示人民币升值，反之则贬值。见图六)。考虑各国通货膨胀率差异因素，到去年底，人民币相对以上三种货币实际升值幅度分别为18.5％、39.4％和62.9％。

　　在此之前的不同时点上，人民币对三种货币最高实际升值幅度曾经分别达到45.5％、71.4％和93.0％(见图七)。另据国际货币基金组织测算，从1994年1月到2002年9月，人民币对主要贸易伙伴的名义有效汇率上升了13.9％；考虑物价变动因素后，同期的实际有效汇率升值了21.5％。

　　由此可见，去年因为国际市场上美元汇率走软，人民币相对一些主要贸易伙伴货币的汇率贬值，只是收窄了人民币对其他货币汇率的升值幅度，并没有扭转人民币总体升值的趋势。人民币对美元汇率保持基本稳定，这是亚洲金融危机以后中国一直采取的政策。众所周知，这是由当时特殊的国际环境造成的，也是为许多国家所支持和赞同的。这并没有改变以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。

　　实践证明，这种汇率安排与我国经济发展阶段、企业承受能力和金融监管水平相适应，符合我国国情，对中国、亚洲乃至世界都是有好处的。它有利于促进对外贸易，有利于企业成本核算，有利于外商来华投资，有利于配合中央银行货币政策操作，克服通货紧缩趋向。

　　当然，现行人民币汇率形成机制还不够完善，如国内外汇市场机制不健全，企业和居民的汇率风险意识较弱，市场避险工具缺乏，等等。我们将在保持人民币汇率基本稳定的前提下，继续实行以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制，适时改进人民币汇率形成机制，完善外汇市场。今后如果有必要和可能，还会进一步扩大人民币汇率的浮动幅度。在这种制度安排下，人民币汇率既可能上升也可能下降，会有双向变化，不可能只有一个变化方向。此外，我们还将加强利率政策和汇率政策的协调，促进国内外经济协调发展。

　　外汇管理体制改革展望

　　中国政府早在1993年就明确宣布，外汇管理体制改革的长远目标是实现人民币可兑换。

　　国际经验表明，资本项目的完全开放需要具备一定的条件，如稳定的宏观经济、健全的微观机制、健康的金融体系、有效的金融监管、有利的国际环境，等等。实现人民币的完全可兑换是很长远的事，在条件不具备的情况下，过早开放资本项目交易，容易酿成货币乃至金融危机。对照上述条件，有的方面我国已经具备，基本实现人民币可兑换并非十分遥远。

　　近期，国家外汇管理部门将继续规范经常项目管理，如进一步简化进出口核销手续，放宽企业和个人用汇限制，进行适合跨国公司业务经营特点的经常项目外汇管理政策试点。此外，我们将从国情出发，顺应形势发展需要，积极稳妥地推进资本项目管理改革。

　　鉴于这是一项复杂的系统工程，应该统筹规划，与经济体制改革的全局相协调，并在改革中不断创造条件。有关政策的出台，都要与经济发展水平相适应，与对外开放的要求相适应，与宏观调控和金融监管的能力相适应。人民币资本项目可兑换将是一个长期的、渐进的、水到渠成的过程，因此，没有明确的时间表。目前正在研究并计划在近期出台的措施主要包括：

　　第一，继续改革境外投资外汇管理，积极支持实施“走出去”战略。取消对境外直接投资外汇风险审查和汇回利润保证金要求；简化外汇资金来源审查手续；允许境外投资利润留存当地用于企业进一步发展；放松对境外投资的购汇限制；扩大境外投资外汇管理改革试点。

　　第二，进一步改革外债和对外担保管理体制。简化或取消境内机构对外借债、发债和担保的事前审批，完善以登记为核心的外债和对外担保管理体系；统一中外资银行的外债管理方式。

　　第三，落实合格境外机构投资者制度(QFII)。做好合格境外机构投资者在境内资本市场投资的外汇管理组织和实施工作，并密切关注该项制度实施对我国外汇收支和资本市场的影响。

　　第四，研究放宽对外证券投资的限制。在完善合格境外机构投资者制度的基础上，研究合格境内机构投资者(QDII)如何投资境外资本市场，探索允许少数符合条件的非银行金融机构将一定比例的资产用于境外运作。

　　第五，研究适当放宽个人合法资产对外转移的限制。在加强对境内资产来源的真实性、合法性审查的基础上，研究允许公民在移居境外以后分期、分批购汇汇出境内资产的办法。

　　第六，试验性地引进国际机构在国内发行人民币债券。为促进我国债券市场的发展，探索引进国际金融机构在中国境内发行人民币债券，债券发行获得的人民币资金用于对国内企业的贷款，降低企业融资的汇率风险。

　　第七，拓宽跨国公司在华资金的运作渠道。在企业保证有充分流动性并承诺增加在华投资的前提下，适当允许跨国公司把在中国境内的部分闲置资金临时调往境外运作，或参与境内外汇市场运作，以提高其资金利用效率。

　　作者为中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长