聚焦国资法出台难点障碍 为何十年磨剑剑不成？

　　国资改革不是一卖了之，不是抢卖了之，面对各地风涌云起的改革冲动，立法先行已成各方共识。实际上，国资法起草已历10年寒暑，其间多有反复。幸运的是，《草案》框架已成，规模已备，只是近期能否出台并无定论

　　国资改革箭在弦上 立法先行知易行难

　　如何按十六大的要求建立新型国有资产管理体制？经济学界和法学界的专家们普遍的看法是：下一步的改革应当“先定规后行动”，尽快出台国有资产法，使改革有法可依、有章可循。

　　3 月23日，全国人大财经委国有资产法起草工作组组长刘仪舜现身国有资产管理体制改革与国有控股公司运作高层论坛，他透露了一个令人吃惊的消息：国有资产法已经起草了10年，近期能否出台并无定论。

　　国资法出台面临哪些难点？国资法试图解决哪些问题？4 月4 日上午，刘仪舜接受了本报记者两个小时的专访。

　　国资法为何十年磨剑剑不成

　　南方周末：国有资产法(以下简称国资法)已经起草了10年，至今尚未出台，它的难点和障碍在哪里？

　　刘仪舜：国资法的主要目标就是要让国有资产有人负责，让国有企业的出资人到位。但是从无人负责到有人负责，完成这个任务很不容易，它涉及到投融资体制、财税体制、人事体制、政府机构这4 大方面的改革，因此国资法起草了10年还没出台。

　　南方周末：国资法起草工作组由哪些人组成？

　　刘仪舜：为了起草国资法，全国人大财经委专门成立了国资法起草工作组，工作组有10名成员，分别来自国务院10个部门，主要是综合性部门。人虽然是国务院的，但借调到全国人大，对全国人大负责。10名成员由当时的全国人大常委会副委员长田纪云亲自审定，非常慎重，所以这个班子一直延续了下来。

　　南方周末：十届人大是不是还会延续？

　　刘仪舜：这个我还不知道，因为十届人大还没有完全调整到位，还没有开会研究这件事情。

　　南方周末：您担任起草工作组组长是从哪一年开始的？

　　刘仪舜：我从工作组1993年成立起就一直担任组长，当时我还在机械部，1996年我调到财政部，现在我仍然属于财政部的公务员编制。

　　南方周末：工作组的工作方式是什么样的？

　　刘仪舜：我们通过人大，在3 个有代表性的城市深圳、上海、西安分别组织了一个起草小组，这3 个城市的国有资产和国有资产管理体制改革都各有特点，三地的草稿都作为我们的参考。到1995年，全国人大的工作组拿出了国资法的初稿，按照法律程序，要向全国征求意见，我们征集了870 多条意见，吸收了其中的70％，到1996年，国资法基本完成，人大财经委通过了，人大常委会党组也通过了。

　　南方周末：那为什么国资法至今尚未出台？

　　刘仪舜：因为改革力度很大，所以需要协调各方面的意见。主要有两个问题，一是国资委怎么设，二是国资委下面要不要再设控股公司？

　　还是国资委本身就是一个大控股公司？

　　南方周末：就是说我们今天看到的国资法草案还有可能再修改。

　　刘仪舜：当然可能。

　　南方周末：那么国有资产法出台还要经过哪些程序？您预计国有资产法何时出台？

　　刘仪舜：按照程序，国资法草案经新一届人大财经委审议通过后报人大常委会党组，通过后再报中共中央政治局常委会，常委原则通过后再进入法律程序，人大常委会要审议3 次，每两个月开一次常委会，需要半年时间。因此，我想到今年年底国资法能出来就是最快的了。

　　南方周末：国资法的意义何在？

　　刘仪舜：国资法非常重要，党的十六大特别指出，要通过立法、通过法律授权设立国有资产管理机构。十六届二中全会决定，国务院先成立国资委，国资法出台后地方再根据国资法设立地方国有资产管理机构。可以认为，国资法是国有资产管理体制改革的行动指南。

　　国资法是社会主义市场经济条件下国有资产管理的一部基本法，但它的目标又是有限的，不能指望一部基本法来解决全部问题。国资法的目标是解决国有资产管理体制的问题，这是一个根本制度问题，就是国有企业能不能在市场经济中生存发展，国有经济能不能跟市场经济兼容。这个问题解决了，国有经济就会迅速发展，越来越壮大。这样的话，对发展经济学也是一个巨大的贡献，因为世界各国都有国有企业，都有国有企业经营不善的问题。

　　国资法是1993年开始起草的，这之前的法律都是由国务院有关部门起草的，国务院通过以后提交给全国人大审议通过。从国资法开始，到现在共有10部重要的法律由人大自己起草，这是立法上的重大改革。

　　国资委是什么性质？政资、政企如何分开

　　南方周末：有人认为国资法出台的最大难点是，有关方面对国资管理机构如何设立、国资管理机构的职能定位还存在分歧？

　　刘仪舜：中央在十六大报告中决定了政资要分开，这是根本问题，中央要没有下这个决心，国资法就不可能出台，因为国务院的机构改革是中央最后决定的，既然已经决定要政资分开、政企分开，国资法出台就不存在原则分歧了。

　　但是像国资委怎么设立、是什么性质、怎么定位，国有控股公司应该怎么设立，涉及到这些具体问题，不同的意见始终是有的。但是立法严重滞后给国有经济造成了很大的损失，这是事实，应该怎样总结经验教训呢？我们虽然是摸着石头过河，但如果要等到每一个问题都意见完全一致之后再出台法律，立法就失去了前瞻性。

　　这种情况下应该怎样加快立法速度？10年来我体会最深的就是，要加强党的领导，最好的办法就是加强党对立法的领导，要把党的决议、党的意图转化成法律，变成全国人民的行动，组织学习党的文件固然重要和必要，但学习完了还是不理解、不执行你又能怎么样？法律就不一样了，它是强制性的。

　　南方周末：认识到要政资分开是改革那么多年的一个重大理论突破，但是有人主张国资委的职能定位中除了所有者的职能，还有指导国有企业改革的职能，除了出资人的职能还有行政管理职能，这是不是意味着政资分开不一定会一步到位？

　　刘仪舜：只要是政府机构都有行政管理职能，我们所说的政资分开是社会管理职能和国有资产所有者职能分开，这两个职能虽然都是行政管理职能，但性质是不同的。社会管理职能产生的根据是政权，其职能涵盖不同所有制的企业，管理内容是包括经济活动在内的各种社会活动，追求目标是社会的安定有序，实现手段是依靠政权发布各种法规指令从外部约束企业行为。国有资产所有者职能产生的根据是产权，其职能范围仅限于国有资产的经营管理，追求的目标是国有资产的保值增值，实现手段是通过控制产权从企业内部影响企业的行为从而贯彻自己的意图。

　　因此，国家国资委作为国务院特设机构，它应该是政府机构，行使的是行政管理职能中的国有资产所有者职能。全国人大授权中央政府代表全国人民来行使所有者职能，最终负责任的还是政府，具体讲就是总理。因此国务院下设的部委和机构应当政资分开，但是在总理这一级政资是分不开的。

　　国务院设立国资委，是迈出了一大步，至少经营性资产实现了政资分开。至于你说它有指导全国的国有资产管理体制改革的职能，这个职能是有限的，指导不是领导，它不是上下级关系，中央国资委和省国资委、省国资委和地市国资委都没有行政隶属关系，中央国资委是中央政府也就是国务院的，省国资委是省政府的，地市国资委是地市政府的。

　　所以中央国资委负责中央国有经营性资产的管理，同时又指导全国改革，这没有什么不妥。因为国有资产是全国人民的资产，中央政府和地方政府分别代表国家行使所有权的前提还是国家统一所有，最终的权利还是全国人民的，不是某一级政府的。因此中央还是要保持立法权和调控权，必要的时候资产还是可以调动的。

　　南方周末：但是如何从法律上、从制度上保证指导权不被滥用，因为对指导这个词儿可以有不同的解释。

　　刘仪舜：国有资产法实施条例里面要有具体规定，你指导什么，怎么样行使指导权，必须有具体的规定。

　　南方周末：就是说还要制定国有资产法实施条例，把这些问题细化。

　　刘仪舜：当然，不可能一部法律把什么都包括了。举个例子，深圳市人大首先通过了国有资产管理条例，它现在的配套法规有两大厚本。

　　国有资产法实施条例也会很具体，但那是以后的事情，现在法的内容还没最后定下来，怎么能讲那么具体呢？但是这个问题中央的意见已经有了，十五届四中全会《决定》有一句话，国有资产管理体制改革允许和鼓励地方试点。十六届二中全会还有一个决定，设立国有资产管理机构，不要求地方政府和国务院对口。

　　南方周末：就这部国资法草案来看，我觉得这部草案按照国资管理机构、国有资产经营机构、国有企业三层来设计，对国有资产经营机构与国有企业的责权利表述得非常清楚，但是对国资管理机构和经营机构之间的责权利我觉得表述不清，只有一条原则规定：国有资产管理机构由政府根据政资分开、政企分开的原则设立。但是，如果法律只有原则规定往往就很难得到执行。政资分开是需要一套制度来保证实现的，而制度要靠法律建立。

　　刘仪舜：这部分内容国资法草案里本来有，一共12条，写得很清楚，但是由于种种原因，后来又拿掉了。

　　为何按三层制来建立新国有资产管理体制

　　南方周末：国资法草案设计了一个三层架构的国有资产管理体制：国资管理机构是一个行使所有者权利的政府机构，它由人大授权政府设立；国资管理机构再授权国资经营机构作为它的代表经营国有资产，经营机构作为国有企业的股东，行使出资者所有权，国有企业则行使企业法人财产权。为什么要这样设计？

　　刘仪舜：国资管理机构作为政府机构，不应直接充当出资人代表，出资人代表应该是经营性的企业，是国有资产控股公司，它没有行政职能、没有行业管理职能，它作为企业法人跟民营企业、外资企业是平等的民事主体。政府机构如果直接行使出资人代表的权利，这就是政企不分了。

　　比如，原来中央大型企业工委管的180 多家大企业，在划归国家国资委后，如果国资委直接去管这180 多家企业，又是行政单位、又是经营单位、又要搞资本运营，那就会像陈清泰同志担心的那样，“回到了政企不分的改革原点”。

　　三层制的架构下，国资委把资本交给国有控股公司运营，控股公司对国资委承担资本保值增值的责任，对企业而言，控股公司只是一个投资者，享受的是公司法和国资法规定的股东权利。反过来，企业享有公司法和国资法规定的企业法人财产权，同时承担为股东创造利润的责任。控股公司制度不是中国发明的，是西方国家通过实践总结出来的非常成功的国有资产管理模式。

　　三层制的设计，有人调研后说国资委这一层是虚的，半年一年开不了一次会，起不到作用。但为什么会这样？最核心的问题是人的管理权，一些地方前几年成立的国资委没有人事权，所以说了不算，要是把人事权给它，再设立一个负责执行的常务委员会，问题不就解决了吗？

　　南方周末：我听有些人解释两层制，国资委并不是政府机构，它自己就是一个控股公司，是180 多家企业的老板，它通过向企业派出董事来行使股东权利，董事再去聘用企业经理人，是这么一种委托代理关系。

　　刘仪舜：一个几十亿资产小控股公司，事情就多得不得了，国资委能管得了180 家企业的事吗？不可能的事情，最后的结果就是把这180 个企业全部管死。

　　南方周末：我听人讲过为什么管不死的道理，它是通过代理，不是自己直接管，通过派出董事来管。

　　刘仪舜：那么最终责任由谁承担，把企业管死了，是国资委负责还是国资委派到企业的董事负责？

　　南方周末：那么如何理解两层制下的国资委？

　　刘仪舜：就是一个政企不分的政府机构。所谓政企分开，核心问题是在财产权上企业法人财产权要跟政府机构完全分开，国资委自己管资产、自己管投资，还谈什么政企分开？

　　通过法律确立新国有产权制度

　　南方周末：为什么要制定国资法？

　　刘仪舜：实际上国资法草案第一条就是回答为什么要制定国资法：为了建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、营运、监督体制和机制，理顺产权关系，明确国有资产所有者、经营者、使用者的职责，保护其合法权益，促进国有资产合理流动和优化配置，实现国有资产保值增值。

　　国资法是社会主义市场经济条件下国有资产管理的一部基本法，但它的目标又是有限的，就是解决国有资产管理体制的问题，不能指望一部基本法来解决全部问题。

　　南方周末：为什么说国资法实现了国有产权制度的制度创新？

　　刘仪舜：传统的国有产权制度的主要弊端是产权边界模糊、主体虚置，从而导致了国有企业产权的不可交易性、企业资本结构不合理、企业行为短期化和低效化。国有资产管理体制改革的主要目标，就是使国有企业做到产权清晰、责权利明确，建立有效的激励和约束机制，进行企业制度的创新，把所有权与法人财产权分离，使产权能够流动，实现国有资本在市场的公平竞争中的保值增值。

　　随着我国经济体制改革的深化，以公有制为主体、以国有经济为主导，多种经济成分并存、共同发展的混合所有制格局初步形成。今后，在国有经济发展壮大的同时，民营经济也会得到空前的增长。因此，我们起草国资法的一条重要原则，就是要确保国有经济在国民经济中占主导地位。

　　通过法律建立“政资分开”和“政企分开”的国有资产出资人制度

　　南方周末：十六大提出改革国有资产管理体制之后，企业界最关心的问题恐怕就是“政资分开”和“政企分开”如何落实？

　　刘仪舜：制定国资法正是要通过法律建立“政资分开”和“政企分开”的国有资产出资人制度，把十六大的成果用法律形式巩固下来。

　　“政资分开”是改革的先决条件，国有企业的弊端，病在企业，根在政府。国有企业的改革实质上是政府进行的一场自我革命。“政企分开”的改革进行了许多年，其进展不大的主要原因是“政资”没有分开。政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能不分，政企便不能真正分开。因此必须首先要深化政府机构改革，按“政资分开、政企分开”的原则，建立新的国有资产管理、运营、监督体系和机制。

　　中央决定在中央和地方省、市(地)政府分别设立管资产、管人、管事三结合的国有资产管理专司机构，真正实现国有资产管理中权利、义务和责任相统一的国有资产管理、营运、监督体制，通过制度的安排把政府职能相对分开，这就为“政资分开”创造了先决条件。我们认为政府机构不能搞经营，在财产意义上绝对要跟企业分开。因此，国资法草案第六条规定：“经营性国有资产的管理，依照政企分开、政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，以盈利和实现资本增值为主要目标，兼顾公益性社会目标。”草案第十条规定：“国家国有资产管理机构由国务院根据政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开、政企分开、管资产和管人、管事相结合和精简、效能的原则设立。”第十三条规定：“市(地)级以上地方国有资产管理机构由地方人民政府根据政府的社会经济管理职能与国有资产管理职能分开、政企分开管资产和管人、管事相结合和精简、效能的原则设立或授权确定。”第二十一条规定：“国有资产经营实行政企分开、出资者所有权与企业法人财产权分开、企业盈利目标与社会公益目标分开的原则。除国家授权的特定经营部门外，政府部门不得直接经营国有资产。”

　　为了确保出资人到位，国资法草案对国有资产经营机构的权利做了明确界定，第三十三条规定：“国有资产经营机构除享有《中华人民共和国公司法》规定的股东权利外，还享有以下权利：(一)根据国家宏观调控的有关政策，自主决定投资项目；(二)对外投资可以超过公司净资产的金额比例50％；(三)经国务院批准，可以在国内、国际市场举债和发行公司债券，以公司净资产设置抵押。”

　　草案还对出资人的权利作了如下规定：“国有资产经营机构从其独资、控股、参股企业取得的收益不重复纳税。国有资产经营机构产权转让所得收入，除增值部分外，免交所得税。”

　　南方周末：过去几年一些地方政府将工业局改组为国有控股公司，但实践的结果，控股公司往往是换汤不换药的“二政府”，国资法对此有没有考虑？

　　刘仪舜：为了防止国资经营机构变成“二政府”，国资法草案规定国资经营机构是受《公司法》约束的“特殊企业法人”，草案第三十二条规定：“国有资产经营机构采用控股方式，从事资产经营，不得直接从事生产经营；其中授权经营的大型企业集团公司要从混合经营方式，逐步过渡为专门从事资本运营的控股公司。”第三十七条规定：“国有资产经营机构不得行使政府行政管理职能和行业管理职能。”

　　为了进一步确保“政企分开”，国资法草案中专门辟出一节规范出资者所有权和企业法人财产权的行使。草案第四十三条规定：“出资者所有权是指国有资产经营机构代表国家对投入企业的资本行使的股东权利。行使出资者所有权，不得侵犯企业法人财产权。包括：(一)出资者不能直接使用和支配企业的实物资产；(二)出资者的产权不能直接对应企业的法人财产；(三)出资者不能直接处分企业的法人财产；(四)出资者不能直接享有企业运用法人财产向社会提供产品服务而取得的收入；(五)企业破产或终止清算时，出资者按破产分配程序和出资比例享有剩余财产；(六)其他。”

　　同时，为了保护出资者所有权，国资法草案也设定了企业法人财产权的边界，第四十四条规定：“企业法人财产权是指企业出资者的资本权益和借贷形成的企业法人的全部财产权利。行使企业法人财权，不得侵犯出资者所有权。包括：(一)企业经营范围和发展方向须遵照章程规定，如有超越，必须经出资者同意并修改章程；(二)企业法人财产权由企业法人具体行使，经营成果须接受出资者考核、评价，出资者有权实施奖惩；(三)企业处分资产导致经营方向发生重大变动时，必须经出资者批准；(四)企业经营法人财产的收益最终属于出资者；(五)企业设定抵押的财产，在约定范围内可以正常使用，超过范围的应征得出资者同意；(六)其他。”

　　通过法律建立国有资产的监督机制

　　南方周末：既然国资法草案把国有资产定义为“全民所有即国家所有的资源和财产”，那么人民通过什么形式监督自己财产的经营，如何从自己的财产中受益？

　　刘仪舜：草案在总则中规定：“全国人民代表大会及各级地方人民代表大会依法对国有资产的管理和经营行使监督权。”

　　草案还专门辟出一章讲国有资产的监督。因为国资经营机构对国资管理机构负责，国资管理机构由政府设立，因此草案第六十条规定：“市级以上人民政府应向同级人民代表大会报告国有资产经营、使用状况。市级以上人民代表大会常务委员会根据需要，可委托审计机构审查国有资产经营机构、特定经营部门国有资产经营使用状况。”

　　草案第六十一条规定：“市级以上人民政府监督本级政府国有资产管理机构、国有资产经营机构和下级政府的国有资产管理和经营情况，检查有关法律、法规的实施情况。政府审计部门定期审计本级政府授权的国有资产经营机构的资产负债、损益及财务收支等状况。”

　　第六十二条规定：“市级以上人民政府国有资产管理机构负责监督和检查本级人民政府批准设立的国有资产经营机构的以下业务活动：(一)国有资产管理和经营的法律、行政法规执行情况；(二)国有资产保值增值状况；(三)国有资产经营收益指标完成情况；(四)国有资产投资效益指标完成情况；(五)国有资产收益的使用情况；(六)国有资产统计和会计报表数字真实、完整、准确程度；(七)其他需要监督的事项。”

　　为了体现国有资产是全民资产，草案第六十三条专门规定：“中华人民共和国公民、社会团体、社会中介机构、新闻媒介可依法对国有资产的管理、经营和使用进行监督。”

　　南方周末：政府向同级人大报告国有资产经营、使用状况，政府的报告要是在人大通不过该怎么办？

　　刘仪舜：通不过应该是常有的事儿，政府财政预算年年都作报告，你知道争论多激烈吗？人大监督不是假的，预算报告不合格就要打回去修改的。

　　南方周末：为什么不再加一句，如果政府报告通不过人大该怎么办？

　　刘仪舜：这个没有必要，“报告”就已经有这方面的意思了，这跟政府预算须向人大报告、经人大批准是一个道理。

　　南方周末：国有资产属全民所有，国资法草案中关于国有资产的收益专门写了一章，但如何从法律上保证国有资产服务于全民的利益，读完本草案后似乎印象不是特别深刻？

　　刘仪舜：国资法草案规定：“国有资产收益属于国家所有。根据分级管理和谁投资谁受益的原则进行分配。凡利用国有资产从事经营的单位或个人，必须依法缴纳应当上缴的收益。”

　　国有资产的收益总是服务于人民的，在过去的体制下，企业上缴的利润都收归国库做财政预算，当然是服务于人民的。现在国资法跟《预算法》相衔接，国有企业不交利润了，利润留到控股公司，根据市场需要直接用于再投入，让它逐步滚大，这样做的效果是什么呢？国有资本增值了，税收则大大增加，这样国家能够用于公共开支的资金也大大增加了。所以，将来就是税养财政、利活企业，这是一条很重要的原则，税利分流、分管、分用。

　　南方周末：国资法草案同时适用于经营性资产、行政事业性资产和资源性资产，但是草案中90％左右的内容都是有关经营性资产的，感觉更像是一部“经营性国有资产法”。

　　刘仪舜：资源性资产大都有专门立法，比如说《森林法》、《海洋法》、《土地法》，但为什么还需要国资法，因为这是国有资产，它不仅仅是行业的管理，所以有单行法还不够，还需要有国资法，明确它的职责。行政事业资产也是一样的道理。另外，这两类资产它不停地变成经营性资产，资源一经开采就是经营性资产，行政事业资产一旦用于经营就成为经营性资产经营，现在是赚了钱以后放到自己腰包里面不缴交国库。还有，对森林的破坏、海洋的污染、矿产的流失，这些行为没有责任人行吗？行业主管部门能负得起这个责任吗，所以这些都是国资法要加以规范的。

　　尽管如此，经营性资产的管理体制在中国毕竟是主要矛盾，因此国资法草案主要是规范经营性资产，同时兼顾另外两类资产。(编辑　阮志峰)