解读新机构：内、外贸商务部能否一碗水端平？

　　本报记者 朱菲娜

　　新的商务部终于成立了，主要领导人目前也已公布于众。有消息说，其“三定”方案(定职能、定机构、定编制)也已经讨论并大体确立。

　　此前，在中国发展高层论坛上，商务部部长吕福源发表演说时透露出这样的讯息，商 务部正在酝酿4月份大动作。记者同时从有关人士处证实，未来一个月内，商务部新的内部组织方案应该能够正式实施。成立商务部整整迟了5年

　　“分离了整整半个世纪的内贸和外贸，终于又走到了一起。”82岁高龄的经济学家万典武在家中接受中国经济时报记者专访时，不由感慨万千。亲历我国内外贸分合50多年的万老，对此事始终极为关切。为此，本应多休息的他破例为记者安排时间，最后还是在老伴的善意催促下，才不得不结束谈话。

　　“商务部的成立整整迟了5年。”万典武告诉记者，早在1998年就酝酿这个建议。1999年，他和原商业部部长等28人“上书”朱镕基总理，请求打破内外贸管理分割状态，合并两者管理职能。朱总理将此建议书批转给了国务院体改办研究，但鉴于当时国务院刚刚经历了机构改革，将原来的机械部、轻工部等几个部精简成8个局并内定在该届政府要并入经贸委，若再将内贸局重新同外经贸部合并，显然不太现实。

　　“而历史证明，原来的这套做法是不成功的”。万典武说，这里必须交待一下背景：最早主管内贸的是成立于1949年的中央贸易部，除内外贸以外，工商行政管理、价格、海关、商检、供销社、粮油等农产品都在它的管辖范围之内。到了1952年，内外贸首次分家，成立了外贸部和商业部。后来，商业部又几经改革，从部到局，最后只在国家经贸委里加了个30来人的贸易市场局。“而经贸委一直就是管工业的部门，对内贸情况并不熟悉，各司局均习惯抓工业。更何况，这30来人的力量也非常有限，怎能承担内贸部近千人的工作。所以，我国内贸近几年就一直处于边缘状态，许多基础工作未能开展”。

　　现在新商务部成立，万典武认为，这不仅顺应了国际潮流，而且符合国内经济发展的需要。

　　记者在万典武家中见到了当年那封写给朱总理的《关于内外贸易行政管理合一的建议》。“建议书”指出，内外贸易行政管理分离不利于充分利用国内国外两个市场、两种优势，不利于全国贸易企业改善经营管理，不利于政府统筹管理内外贸易，不适应世界贸易体制的要求。

　　“内贸在国民经济中的地位和作用不容忽视。”万典武说：“我在北京上海天津等大城市调查，内贸占GDP比重达10％，在十六大行业中仅次于制造业，排名第二。按国际趋势，这一比重还将越来越大。另外，内贸还具有细小性、分散性、服务性、与人们生活关系密切等特点，这决定了它日后在国民经济中的地位将会越来越大。”切忌走板块拼凑的老路

　　万典武说，由此不难理解，经过几番变革之后，统领内外贸的商务部重新出现的必然性。但目前，种种迹象却表明，商务部的职能很可能侧重在外贸管理上。比如，在新商务部的高层领导中，仅张志刚一人来自原国家经贸委。这对于那些希望内、外贸并举的人士来说，心头不免又蒙上一层阴影。

　　万典武说，“之前就有预感，在世界经济一体化加剧的大环境下，新商务部的职能定位会倾向于外贸，但当这种预料很可能成为现实之后，我们担心的是，商务部会走原来经贸委的老路，重工轻商而成为‘重外轻内’。如果真是这样的话，商务部很可能会变成经贸委这样的过渡性机构。”

　　目前，“三定”方案经讨论通过后虽未正式对外公布，但商务部的大体轮廓目前已比较清晰：把原国家经贸委的贸易市场局等内贸司局、产业损害调查局、整规办(全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室)等负责国内市场的三个司局，加上原国家计委的管理农产品进出口计划组织实施的部门，一道并入原外经贸部，组建成立新的商务部。

　　据记者了解到的信息，商务部将主要设这样几个部门：市场运行调节司和商业改革发展司——负责监管国内市场竞争秩序和商业流通的部门，主要由原经贸委的贸易市场局组成；监管对外多边和双边贸易的部门，主要由原外经贸部的对外贸易部门和原经贸委的产业损害调查局组成。另外就是，负责政策法规制定的部门，主要负责制定内贸、外贸政策以及相关配套措施。

　　对于这种机构设置，万典武分析，在未来商务部中，管外贸的有外经贸部原有的七八百人，而管内贸从经贸委过来的三个司局总共才一百多人，以外经贸部为基础，加上一两个管内贸的司局，这很容易导致板块拼凑，已经有了这样的例子，而板块拼凑是很容易失败的。

　　“既然是两个单位共同组建的商务部，就一定要一碗水端平，两手都要抓。这一点，主要领导尤其要重视。”万典武说，内、外贸合并之后，难的是如何整合成一个有机的整体，各个司局都要内外贸一起抓，将内贸变为外贸的基础、外贸变为内贸的延伸。要做到这一点，除了要求机构设置必须具有高度的科学性、合理性、灵活性外，很多机构尚需在运转中慢慢磨合调整，逐步地真正形成内外贸一体化。最重要的是彻底转变职能

　　为此，万典武给商务部提了几点建议。首先最重要的是彻底转变职能，为全国内外流通行业服务，切忌穿新鞋走老路，一旦商务部开始运转后，就驾轻就熟地陷入抓审批权抓实权等老路。二是要依法治商，推进相关法制建设。三是抓监管，真正由双重身份变为只做裁判员，强化政府对市场的监督力度。四是倡导依靠商会协会的作用，迅速敦请有关部门制定出台《商会法》、《行业协会条例》及有关实施细则，做到政会分开。

　　对于未来走向，万典武认为，商务部只有靠自己努力，有为才能有位。否则很可能如很多人悲观预计的那样，变成一个过渡性机构，最后以别的部局为主体组织新的商务部。因为，商务部目前所管辖的只是商业中的很小一部分，其他都划分到工商局、计委、粮食局等部门。而只有自己做出成绩，上级才会叫别人过来靠拢。

　　万典武还告诉记者，5年前“上书”朱总理的原班人马中的一部分如今正在提出新的建议，提交给吴仪副总理和新的商务部部长吕福源。

　　这份建议中主要提到：商务部的内贸管理应当突出社会公共商务职能；从管理理念、行政体制、机构设置、人员配置等方面切实推进内外贸一体化管理；另外还包括商业法设定、发展现代营销方式、扶持中小商业企业、发挥商业协会作用等内容。比较美中商务部：深层次的制度设计很关键

　　对于万典武的上述担忧，记者电话采访了中国社会科学院法学研究所从事行政法与比较政府机构研究的周汉华教授。他认为，本次政府机构改革中诸如商务部、食品和药品监督管理局等部门的设立，虽然借鉴了发达国家的经验，但还是非常不彻底，有点“四不象”。因此，商务部等部门确实面临着变成过渡性机构的可能性。

　　周汉华教授大致向记者对比了美国商务部与我国商务部的区别：首先，美国商务部相当于集中了我国七八个部门的职能，包括商务部、国家发展和改革委员会、国家知识产权局、国家工商总局商标局、中国气象局、国家质检总局、国家统计局等。其次，美国商务部主要是一个政策制定机关，除了出口控制以外，没有太多的执法职能。第三，美国商务部内设的诸多局、办，在美国的行政架构和行政程序下享有相当的独立性，同时又能进行有效的协作，不像我国一些政府机关内部司局矛盾无法调和。第四，美国的联邦体制使商务部可以在各地(并不是每个州)设立独立的派出机构，不必依靠州政府或者地方政府就能履行职能，保证了政策不被地方诸侯架空。

　　周汉华教授认为，由于制度与体制等多方面的原因，目前商务部显然不可能起到美国商务部那样的作用。因此，他认为机构改革与职能调整的关键不在于简单模仿，而在于深层次的制度设计，以形成政府机构之间与政府机构内部有效的制约与合作机制，避免周期性的摇摆与动荡。