谁来监督“监管委员会”

　　南方周末

　　□陈志武(耶鲁大学金融学教授)

　　在机构改革中，一些部委被合并，另外新设电力监管委员会(电监会)、银行业监管委员会(银监会)、国有资产监管委员会(国资委)。这几家新设的监管委员会是自证监会、保监 会成立之后开始的新潮流之继续。

　　设计各类“监管会”的官员学者们费尽心血，寻求可行的机构改革之路，目标是要把中国推向“小政府、大社会”的理性状态。针对这一目标，“监管会”应比“部”更好，因为“监管会”只管执行法律、制定法规、维护行业规则等，而行政“部”则不仅肩负这些职责而且又是行业的参与者，负责制定与执行产业政策甚至经营企业。当然，如果只是从“监管会”的定义看，这种技术定义上的区分是显而易见的，而且从政府在市场经济中应扮演的职能上看“监管会”与“部”确实有本质之别。但是，这种书本上的区别不一定在实践中能得到体现。

　　就像许多法律在书面上很完美但实际中被忽视一样，现实与设计者的良好愿望可能反差甚大。为什么设计完美的“监管会”一旦真正运作之后就有可能变样呢？原因其实很简单：“监管会”和其他行政部门既不受立法(人大常委会)监督，又不受司法的独立审查。因此，我们可以把“监管会”的职权限定在“监管”上，规定只有在“市场失灵”时才可介入或干预市场等等。但如果不同时配有可靠的监督、问责与处罚制约机制的话，书面上对权限的规定再好，可能实际意义不多。

　　比如，一位参与机构改革讨论的学者论述道：“微观监管职能，是政府针对微观经济层面上的部分市场失灵(不完全竞争、自然垄断、外部不经济和非价值物品、信息不对称和内部不经济)而制定的公共政策和行政法律制度，它是行政机构通过法律授权，制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。它的最终目的是要增进公共利益或合法私人利益。”这幅为行政干预市场而画的图景不错，但是，当我们走出教科书，来到缺乏立法监督、无独立司法审查的现实行政部门时，凭什么我们能确信行政“直接干预市场”的结果会必然优于“市场失灵”带来的后果呢？为了偶然发生的“市场失灵”而去支付永远存在并不断扩大的行政成本(包括由此而生的寻租机会)、去承受可能的错误干预所带来的负面后果、去面对不受制约的权力扩张，到头来看，成本与效益之比是否还值得呢？这些都是值得我们思考、研究的问题。

　　以证监会为例，它是专业水平最高、效率最好的部一级单位之一。其设置的目的是使其成为证券市场的“裁判员”，而不是让其成为所有上市公司、证券公司、证券市场的行政主管“部”门，也不应该是执行宏观经济政策的机构。但实际的情况是，尽管上一届证监会在过去几年中尽了最大的努力将其转变成证券市场“裁判员”，证监会仍像一个行政主管“部”，并不像书面设计的“监管会”。

　　按照“监管会”的设计意图，证监会自然有权设置各类许可审批项目，以便为证券服务的消费者“把关”，比如，券商的承销许可、经纪许可、发行申请“辅导”许可、证券会计师许可、证券律师许可、基金管理公司的从业许可等等都由证监会掌握，上市公司的独立董事也得从证监会指定的名单里挑、上市公司披露信息的报刊也得由证监会指定。考虑到证券服务的性质，有些从业许可是必需的，但有些许可审批款项应该可以去掉。

　　或许各类从业许可、资格审查都属于“裁判员”应该管的范围。但是，证监会要求审批的还包括属于证券业务内容的项目，这些项目本来应该留给当事人去决定。比如，每个公司可发行多少股、发行价格为多高、什么时候发行、在哪个交易所上市、上市公司间的并购是否可通过、申请上市的公司是否“真的”需要外部融资等等，这些也都是证监会审批的内容。一个有意思的结果是，当一家公司的负债率太高，证监会发行审核委员会会因其“风险太高”而否决其上市申请；而如果一家公司的负债率太低或者根本无债务，那么该委员会又会因其不缺资金而否决上市申请。这些本该是欲上市的公司自己决策的事情，也被“行政化”了。

　　又比如，证监会《证券公司管理办法》第17条规定，“证券公司变更下列事项，应当经中国证监会批准：(一)撤销或转让分支机构；(二)变更业务范围；(三)增加或减少注册资本；(四)证券营业部异地迁址；(五)修改公司章程。”这些事项顶多只需向证监会备案，不应必须由其批准。

　　与原来的各类工业部相比，证监会实际上也有自己主管的企事业单位：上交所、深交所和期货交易所。这些直属证监会的单位虽然不是赢利性企业，可它们也是整个证券市场的一个利益方，而且也应该是证监会监管的对象。让交易所直属于证监会会降低监管者作为“裁判员”的中立性。

　　不管以“监管会”命名，还是以“部”来命名，根本的差别取决于是否存在相应的制约机制。为了使已成立的各部委不超出法定的权限，人大常委会的各专业委员会(比如，财经委)应定期对相应的行政部门举行公开的听证会，对非常事件、重大决策举行公开的特别听证会。另外，显然应发挥媒体的作用。这些举措都是在目前的架构下可以尝试做到的。前几年，成思危副委员长牵头对《证券法》、《公司法》的实施作调查，那是一个很好的开端。但是，这类监督行为应该制度化、定期化，也应该更公开地进行。