世行指点国资变局 中国可以借鉴国际经验

　　政府该管什么不该管什么？对这个看似简单的问题在中国已经求解了10年，我们不妨在国际经验中学些东西

　　本报记者雷剑峤

　　在国有资产体制改革的过程之中，一直都有一个影子隐现于后，那就是世界银行。这 是一个特殊的角色：在对国资管理模式的设计上，政府的决策参考来自于三个方面———国务院体改办课题组、国务院发展研究中心课题组与世界银行，其中只有世界银行说不上是“自家人”。

　　旁观者清。今年年初，世界银行一份题目为《在国有企业集团中行使所有权：中国可以从国际经验中学到什么》的3万字长文经国务院发展研究中心之手送达高层。没过两个月，国资委行将成立的消息就传出了；而国资委逐渐清晰的轮廓表明，世行报告的确为构建国资委提供了重要蓝本。

　　世行报告作者之一、国企问题专家张春霖认为，世行报告最有价值之处是基于国际经验提出的对中国未来国资体制的结论性意见。

　　从另一个角度来观察我们自身，现在也许正是时候。

　　政府管什么

　　政府该管什么不该管什么？对这个看似简单的问题的求解在中国已经持续了10年，曾经最著名的说法叫“抓大放小”———似乎与世行报告“集中关注大型国有企业”的建议如出一辙。

　　但是，就算只是大型国有企业，中国就有9283家。“世界最成功的国有企业管理政体仅负责数量相当少的国有企业。”这是张春霖和他的同事高伟彦在报告中提出的第一条建议。对中国政府把注意力集中到这9000家大型国企上，他们没有异议，但同时委婉地对其可行性表示了怀疑：“要成功地管理价值如此庞大的国有企业资产，其本身就是巨大的挑战。”

　　他们开出的药方是：对于某些不成功的大型国企，通过出售或清算“放”掉也是合理的；“抓”住的那些战略性企业，政府也可以在其中持有少数股份，让私人持有多数股份———只要国家股股东能够依靠“有否决权的少数股份”预先阻止大股东严重的破坏性行为。报告建议全国人大审议现行的《公司法》，为“有否决权的少数股份”方案提供相应支持。

　　在韩国，根据《证券与交易法》，只要国家保有至少15％的股份，财政与经济部有权指定任何从事“对国民经济有重要意义的产业”的公司为“公共性质公司”，从而避免恶意接管。

　　对国资管理体系结构进行收缩后，“抓”的目标就会集中于约2000家企业。处于结构第一层的国家所有权机构，也就是国资委，数目也可以大为减少，张春霖在报告中感慨道：“50个这样的机构可能足矣。”

　　一切为了资本回报最大化

　　50个国资委成立后，“政资分离”的实现也并非水到渠成。在行使所有权时，政府仍然可能会以追求政治和社会目标为最大关注点，而过多地强调社会目标，如挽救困境中的公司或落后地区开发，可能会毁掉国家股东的价值，这正是世行报告所担忧的。

　　意大利原国家控股公司(IRI)正是这样的一个公司。1933年IRI成立的初衷是接管在所有部门债台高筑的公司；1960年代和1970年代，IRI被委派了两项非商业性任务：挽救境况不佳的公司，拿出40％的投资开发意大利贫困的南部地区。这使得IRI的统一债务到1992年时增加到583亿美元。

　　实际上，追求资本回报最大化符合国资的最终所有者中国公民的根本利益，也为国企全面商业化和提高竞争力铺平了道路。以资本回报为目标，才能使国企回复为真正意义上的企业。

　　当然，报告承认“期望国有企业实现其他目标也是完全合理的”，尤其在中国，这几乎是不可避免的事。重要的是，这些目标必须与企业的商业本质不产生矛盾，并且界定明确。类似的例子是新西兰，国企除了要像一般企业那样拼命赚钱外，还得留神当地社区的需求和利益——用新西兰政府的话说，“表现出社会责任感”。新西兰政府甚至把这些大大小小的目标都写在了一年一度的《企业目标报告》上，分发到每个企业。

　　在衡量成本的基础上，政府甚至可以向有关国企提供适当的补偿———谁都知道，为偏远地区的穷困农民提供电话服务是亏本的买卖。“补偿并不会减少国家的总财富，”报告认为这样的做法利大于弊，“但它会促使国有企业实现完全的商业化运作，帮助国有企业在与私营同行展开的市场竞争中处于更好的位置。”

　　国资委怎么管

　　当国资委渐行渐近呈现在人们眼前时，人们发现原来世行报告早已对其进行了一番大致的勾勒，只不过这个机构被叫作“专门行使国家所有权权力的单一政府机构”。在报告中，张春霖和他的同事提出需要从6方面对国资管理机构作出设定：

　　在机构性质上，报告认为如果将国资管理机构设立为事业单位，商业化和专业化的运作模式就易于建立；

　　在资产组合上，把非盈利机构、政府部门的国资和事业单位排除在管理范围之外，会避免管理对象过于庞大导致的管理者顾之不暇。金融类国企也应归属于另一个国资管理机构，否则会产生要求定向放贷的压力或者回避企业改革。

　　在工作范围上，对国有股既要管理，在适宜的情况下也要出售。大型战略性国企归中央级国资管理机构管或卖，其他的中小型国企就应该归地方国资管理机构处理了。

　　在手段上，通过年度股东大会和任命国企董事会行使作为国家股股东的权益。

　　在权力上，国资管理机构拥有管理与出售股权、在年度股东会议上进行表决以及任命国企董事的专有权。

　　在财务管理上，应当具有高透明度与最低风险。例如禁止国资管理机构向第二层股东或第三层国企提供担保与管理债务融资。

　　这些设定的目的都是为了将国家所有权权利集中于一个独立的“第一层次”机构中。而在实际操作中，国资委即是“第一层次”机构。可以肯定的是新设置的国资委并非行政部门，但也没有如世行报告建议的那样成为事业单位，而是“国务院直属正部级特设机构”———这一首次使用的称谓既保证了国资委的强势地位，也避免了变成“婆婆加老板”；在其余各方面，国资委的实际情况大致与世行报告的建议相同。

　　职能的分离

　　在中国以往的改革实践中，这种“国资管理机构—资产管理公司—国有企业”的三层模式曾经一度被决策者所认可。这一模式的特点是两个分离：国家的所有权职能与其他职能分离，所有权职能与国有资产的日常经营分离。由于种种原因，建立第一层次机构的计划在中央政府从未得到实施。

　　但应该看到的是，在地方政府，即使建立起了第一层次机构———在深圳与上海，这个机构的名称叫“国有资产管理委员会”———也会逐渐失去它所应有的活力。原因很简单：委员会成员依然由党政现职领导担任，所有权职能依然没有与国家其他职能实现分离。第一层次改革的失败自然导致第二层次商业化的失败，这正是人们把第二层次机构称作“二传手”、“准政府”的根本原因。

　　在新加坡，“第一层次”政府机构是财政部，而财政部是通过其完全控股的淡马锡金融控股公司实现对国有股的管理的。最重要的是，除了任命董事会、审阅财务报告和召集会议之外，财政部几乎不参与淡马锡的经营活动。

　　而对瑞典来说，改革国有企业管理体制所作出的最重要的政治决策，就是在瑞典工业部内设立一个专门行使所有者职能的国有企业局，从而基本上实现了政府的所有者职能与社会管理职能的分离。

　　“经营良好的国有企业的体制框架一般都明确区分政府监管经济活动和控制国有资本配置的权力与责任。”在对国际经验进行研究后，报告得出了这样的结论。而这正是中国国有资产改革的肯綮之所在。