国库资金管理酝酿“革命” 要计付利息更要运作

　　从今年开始，国库资金开始计付利息，但这只是个前奏。专家建议要对国库资金管理制度作重大改革，包括把现行的委托银行代理制改为财政金库制下的银行存款制以及组建国库库底资金操作室等

　　从今年开始，一改几十年一贯的老规矩，由央行代为保管发放的国库资金开始计付利息。

　　根据国家财政部、中国人民银行为此联合发布的《国库存款计付利息管理暂行办法》，国库存款利息的利率标准“暂按中国人民银行规定的单位活期存款利率计付”。一位知情人士告诉记者，目前国库库底资金的余额大体维持在4000亿元的水平，如果遇上财政收入“丰水期”，这个数字将更大。也就是说，此举将每年为财政带来约30亿元的利息收入。

　　然而，国库资金开始计付利息并带来可观的利息收入只是个前奏，专业人士认为更具实质性意义的是，这表明在确保国库现金支出需要的前提下，一个新型的财政国库管理制度和国库资金运作方式正在构造，国库资金较以往将更多注重使用效率和资金的保值增值。

　　一场“财政革命”

　　有关资料显示，继实行“分税制”财政体制和新税收制度之后，正在进行中的以政府预算管理制度为核心的财政体制改革，是较之以前“收入”层面更难的“支出”结构的调整。而建立现代国库管理制度，是其中一项涉及整个财政管理的基础性改革。在财政部国库司司长张通看来，这对财政和其他部门理财观念和方式来说，无疑是一场“财政革命”。

　　这场“革命”的对象之一，便是现行体制下形成的由银行代理的国库管理制度。财政部财政科学研究所阎坤教授认为，现行的国库管理制度存在着种种弊端：首先，国库具体管理者只是一般性地管理国库资金，按指令和程序处理收支。它不是财政资金的“管家”，而只是“出纳”，缺乏提高国库资金运行效率和保值增值的内在冲动；其次，预算单位多重设置账户，财政资金分散收付，大量资金沉淀在众多账户上；更重要的一点是，由于国库体制属委托管理型，作为国库管理者的财政部门对国库的监督职能往往难以有效落实，想做到严密的全过程监管鞭长莫及。

　　目前有关国库资金管理制度的具体内容尚未披露，不过财政部财政科学研究所贾康、阎坤、周雪飞等诸位专业人员新近完成的有关国库管理体制改革及国库现金管理的研究课题，可以为我们勾勒出一个大体的框架。

　　阎坤教授告诉记者，在课题调研过程中，他们就其中的一些重要问题先后征求了财政部、中国人民银行有关业务司局人士的意见，因而该研究课题报告具有较强的实际针对性。

　　这份报告认为，结合市场经济国家国库管理制度的经验，我国今后国库管理体制改革目标是：把现行委托银行代理制改为财政金库制下的银行存款制，财政机关成为银行的一个大客户，国库单一账户成为财政机关的特殊账户，国库或地方财政金库基于这一账户实行国库直接收付，开展国债资金管理业务，并向实行库底资金运作方向发展。

　　至于具体操作，报告建议，可采取区分中央财政与地方财政的不同方式----中央级国库可考虑在中央银行开立账户，并借鉴国际经验，设立专门的财政和央行工作协调委员会，负责处理宏观政策与国库管理协调中的事宜。而地方财政可考虑在商业银行竞争机制下择优开户，即把地方金库账户服务纳入招投标的政府采购程序，通过商业银行同业竞争，寻得条件好、服务质量高的银行作为地方金库的开户行。不论在中央还是地方，库款都应成为生息的存款。

　　可观的库底资金

　　阎坤介绍说，目前我国每年的财政收入1万多亿元，相应的存留在库底的资金量也是个非常庞大的数字。据她初步估算，国库库底的资金量约为4000亿元。

　　对于如此庞大的国库库底资金的成因，阎坤解释说：“这是因为政府预算在执行过程中，各预算收支项目自身固有的进度不平衡规律，导致国库收入和支出的现金流不能完全匹配，加上预算实际执行数和计划数经常存在差异，当出现超收、减支、收入入库进度快于计划或支出进度滞后于计划等情况时，就会出现国库现金余额。”

　　“很显然，如果不进行管理和运作，这笔巨额库底资金就会成为闲置现金。国库现金管理运作的目标就是在保证预算收支计划的前提下，使这笔闲置的库底资金趋于最小规模。当减收、增支、收入入库进度滞后于计划或支出进度快于计划时，国库中的闲置现金余额就会减少，直至出现资金缺口。通过国库现金运作，可以及时以最低成本筹得资金，弥合缺口。”阎坤指出。为此，由她参与并主笔的关于国库管理体制改革的相关研究课题报告认为，在国库资金管理中，应将提高国库资金使用效率、压低库底资金规模放在首位。报告建议，实施国库资金动态分析，合理搭配收入与支出的时间、金额等要素。将每天国库的收支变动、银行体系流进和流出资金的状况、各类证券交易情况等都纳入分析的范围，总结其中的规律，并根据预算的收支规模安排与进度安排，预测日后政府应兑付的所有公债的本金和利息，以及未来的收支变化趋势，从而及时采取均衡国库收支的相应政策措施，指导库底资金的合理运作。通过这种方式，在有利于国库收支合理搭配的同时，还可研究国库存款对银行体系资产及负债变化产生的影响，为央行的利率导向和货币政策提供决策依据。

　　除此之外，在国库资金管理方面，报告认为，还必须建立起全面的现金流预测机制。报告说，当前我国还没有及时、全面的现金流预测机制，往往是今天流入的钱明天支拨出去，常常在有效资源配置和及时提供服务上付出相当大的成本，还产生应付未付情况。所以，今后应当大力加强对国库资金余额与结构的数据分析、历史经验总结以及未来变动趋势的预测和数量化研究，并以预测分析为基础条件，积极探索把国库资金数量调控到较均衡状态的手段和方式，包括摸索动态分析预测模型，以求降低财政资金的管理成本。

　　组建库底资金操作室

　　其实，在西方市场经济国家，除了保证预算目标实现，国库资金还具有参与货币公开市场操作和以国库资金运作促进资金保值增值的功能。报告认为，这同样是我国国库管理改革一个客观必然的目标，虽说不可能一蹴而就，但应积极尝试去做。

　　作为资金运作的重要方式，国库资金参与货币市场调节是题中要义。报告指出，改革后的国库资金运作势必将成为财政政策与货币政策之间协调配合的重要领域，各项国库现金管理操作往往不同程度地影响到货币供应和市场利率，其运作对于贯彻执行货币政策、实施科学有效的宏观经济调控具有重要意义。

　　报告分析说：“在国库存款(主要是国债)成为央行公开市场操作工具的情况下，国库的收支状况将会对整个社会的资金流量产生影响。当国库资金收入小于支出时，财政净支出增加，相应也会引起社会资金流量增加，从而产生银根松动的效应。反之，当国库资金收入大于支出时，社会资金流量会相应减少，从而产生银根紧缩效应。国库存款由此成为央行用来调控社会货币供应总量的基础货币的重要组成部分。”

　　在具体操作方面，报告建议，可以借鉴经济合作暨发展组织(OECD)国家的经验，基于对国库资金的动态分析，首先确定一个国库库底资金的最低额度，同时也确定一个常规库存资金数量的控制目标。当国库资金低于或超过这一常规额度时，通过发行债券或央行购买、出售债券，使国库资金在满足正常开支的情况下接近常规目标，以追求存量小、管理成本低的效果，并使财政库内资金具有应付一般突然支出的必要储备，同时也有利于发挥央行宏观调控的职能。

　　由于国库现金管理的目标和出发点都与货币政策有所不同。因此，报告建议，应在财政部与央行两大部门间建立“会晤”机制，进而提高财政、货币政策调控的有效性和完整性。

　　同时，为使国库资金更有效地参与货币市场，报告进一步建议，研究组建国库库底资金操作室。报告说：“从从远期发展看，财政部可考虑条件成熟时另设国库库底资金操作室。虽然国库库底资金操作室与公开市场操作室在运作主体、目的、范围等方面有所不同，但在交易对手方、交易券种、交易种类、交易方式的选择上，可以参照公开市场业务。在交易对手方的选择上，可以按照公开市场业务交易对手方----公开市场业务一级交易商的标准确定；交易券种包括政策性金融债、国债等政府或准政府债券；交易种类包括债券买卖和回购；交易方式可采取招投标方式。”

　　在报告看来，在保证安全性、流动性的前提下，对库底资金进行包括短期金融投资在内的运作，是追求库底资金增值最大化有效的重要途径。报告认为，国库库底资金投资运作应遵循不同性质资金分离运作原则，所投资金仅限于国库资金中最为稳定的沉淀部分，运作的范围和对象可包括债券现券买卖和债券回购交易，以及其它如从隔夜拆借到短期投资的充分具备安全性的金融产品和交易方式。

　　(《上海证券报资本周刊》记者 莫易)