长沙预演“国资委” 国有资产退出寻安全通道

　　□本报记者 栗源

　　长沙企业改革办公室出现于1997年，振作于1999年，发力于2000年，沉默于2001年，随后再度成为关注的焦点。其间波澜，多有起伏，幸运的是，他们有过则改之，有功则沉默以坚持，终于张大旗帜，继续前进

　　如果你想知道何为国资委，或者更准确地说，国资委的大致素描，那就看看长沙吧。始于2000年春夏之交的长沙国企改制，最具备价值的并不是具体的改革方案，而是谁制订了改革政策，并大力推行之，而且也确实卓有成效地推行了下去。

　　这个问题之所以重要，是因为此前国资管理体系是所谓的“五龙治水”，其积弊是事权不一，遇事推诿，难以振作。长沙市居然将“五龙治水”的局面———这是一个举国头疼了多少年的老问题———化解于无形，显然隐含着极强的制度创新意义。

　　将“五龙治水”的局面化解于无形的机构是长沙市企业改革办公室，如果此前对这个机构还缺乏足够的理解的话，那么国资委的横空出世使观察者突然明白，所谓的长沙市企业改革办，在此前事实上已经类似国资委。

　　甚至长沙市的部分官员也乐于如此理解，他们开玩笑说，把企业改革办的牌子一摘，把国资委牌子一挂，然后稍事调整，简直就是一个国资委的雏形。

　　这个雏形出现于1997年，振作于1999年，发力于2000年，沉默于2001年，随后再度成为关注的焦点。其间波澜，多有起伏，而最终大有成效，考量的不仅仅是平衡各利益主体的经济智慧，更重要的考量在于政治智慧：在现有的制度框架内适度制度创新，有过则改之，有功则沉默以坚持。现在，国资变局形势已经明朗，长沙终于可以张大旗帜，继续前进。

　　长沙市改革办的尴尬前生

　　1997年，长沙改制工作团成立，这是一个很怪异的部门，官方公开的说辞是“为了提高改革的工作效率”，而实际上只是一个临时的协调机构。这个协调机构规格甚高，长沙市委秘书长担任政委，主管工业的副市长担任团长。

　　如此安排，实则基于良苦用心。首先，既然需要协调，显然是因为政令不一，政令不一，自然政令难行，那么为什么难行呢？其次，以主要市领导领衔担纲，显然是希望以政府权威开路，强力推行。

　　如果再看一看该机构的构成———市委办公厅、市政府办公厅、市委组织部、市政府经济研究室、财政局、国资局、劳动局、国土局、房产局、工商局———则市政府经济研究室的存在，还透露出第三个信息：改革方案并没有一个完整的风貌。

　　换言之，在该机构里，前三者是协调者，后六者是被协调者，市政府经济研究室则致力于改革方案设计。

　　但是如此机构，如此设置，名正固然是名正了，不过言却不顺：职责在于协调，人权、财权、事权依然散落于各部门，根本没有讨价还价的能力。

　　此类弊端既然一眼可见，为什么只好如此呢？时任改制工作团办公室副主任的罗放良回答说，“据我了解，当时还没有一个地方成立这样的一个专门机构”。在成立此工作团前，长沙有关人员考察了很多省份，希望找到解决之道，结果无功而返。因此，也只好摸着石头过河。

　　强势改革办如何降伏“五龙”

　　改制工作团是个领导机构，至于具体的协调事宜则由所属的改革办公室来执行。既然改制工作团名正而言不顺，改革办的日子也大致如此，难有作为。

　　改革办争取权力的过程，也就是市政府决心越下越大的过程，而后者显然使前者的努力获得了合法性，以及可能性。

　　1999年12月，长沙市委、市政府发布29号文件，改革办事实上开始拥有局部权力。其中，最具实质性的，是拥有了安置职工所需要的资产处置权力。

　　此文一发，全局震荡，其间责权利的争夺与界定屡有冲突。据当事人回忆，在1999年的一次各部门协调会议上，长沙市劳动局不满改革办，曾大发雷霆。因为改革办要求更多的职工安置权，而劳动局认为如此一来有违劳动法，遂断然拒绝。

　　此次冲突表面上看起来是业务之争，实际上则是权力之争。因为一旦如此，劳动局地位必然下降，而改革办此长彼消，乘势而上：不单纯拥有职工安置权，还拥有了部分资产处置权。难怪当时劳动局局长震怒之余，黯然有归隐之意，“把劳动局撤了吧”，撂下这话，遂欲拂袖而走。

　　同样深表不满的是财政局。改革办提出，要把国资变现的资金全部留下来用于安置职工。财政局对此提出异议，认为按照惯例，此部分资金应该交财政局管理。改革办以退为进，提出如果此部分资金全部交给财政局，那么财政局也应该全部负担负资产企业改革后的安置职工的资金空缺。

　　这一招极具杀伤力。2000年，长沙市国企职工有10万之众，即使把所有国资———包括土地、资产———完全变现，缺口依然高达5亿元。财政局知难而退，从此不再吭声。

　　与财政局几个回合下来，改革办大获全胜，从此之后，所有国资变现所得，一律列为改革专项基金，交由改革办全权管理。

　　接下来的对手是房产局与国土局。因为长沙国有资产质量一般，经常要通过出售公房、土地来弥补安置职工所差款项，于是冲突起焉。

　　房产局不愿意以优惠价将公房出售给职工，希望以市场价格卖给职工。但改革办不答应，因为企业苦乐不均，故而主张根据企业亏损状况按一定比例以优惠价卖给职工，如此一来，市场价格与优惠价格之间的差额，可视为职工的安置补偿金。

　　比如说，如果一套房子市场价格为10万元，改革办希望以8万元出售给职工，那么节余的2万元就可以作为职工安置补偿金。

　　房产局自然不答应，一怒之下将“官司”打到了市领导面前。结果，改革办不仅得到了对企业房产的处置权力，还得到了企业房产的定价权力，而且一旦认定，房产局必须批复。

　　与国土局的冲突也大致如此，结果是国企改制后土地变现的资金全部由改革办管理。

　　经过两年的拉锯战，2001年，长沙市发布2号文件，明确规定，凡国企改革中安置职工的资金全部由改革办来用于国企改革。

　　同年初，在市政府的默许之下，改革办对企业领导班子的调整有了相当的建议权。而这个建议权，实际上意味着拥有了部分人事权。

　　实际上，按照组织程序，国企领导人任命权应该由组织部门来执掌，改革办虽没有最终的任命权，但建议权的存在，使所有国企领导都知道，改革办一言可定：改革办认可，组织部通常会认可；反之亦然。

　　也就是说，改革办演化的结果，就是从一个名正而言不顺的协调机构，开始拥有局部的人事权、资产处置权，自此别开生面，名正而言顺。

　　改革办之所以最终修成正果，与长沙市委、市政府的坚决支持有关，改革办犹如手握尚方宝剑，势如破竹。

　　当地官员显然乐意把它视为国资委的预演版本。据了解，长沙市已经开始思考国资委成立的事宜，市委组织部和财政局以及改革办等部门正在拟订意见。

　　一位当地官员说，长沙改革办为未来的国资委打下了很好的基础，可以预见的是，长沙国资委运作将很快走上轨道，继续领跑全国。

　　长沙国企改革实例

　　湖南商学院教授聂正安始终参与此事，作为旁观者与亲历者，他的话自然具备事实权威与理论权威。

　　在他看来，长沙国企改革历经三次起伏，其中最惊心动魄的是2000年春夏之交的试点改革。此次改革以29号和3号文件为发令枪，尤其以29号文件为改革起点：改革的原则是“谁投资谁所有，谁积累谁所有”，改革的策略是“两个置换”———通过产权转让置换企业的国有性质；通过一次性补偿置换职工的全民身份。

　　“以这样一级政府的名义下发文件，统一改革方案，长沙是国内第一例。”聂正安说。

　　当时试点的企业包括通大集团和湘江涂料，而这两家，是长沙国企里最为优秀者，拿最为优秀者当试点，足见长沙义无反顾之心。

　　通大集团和湘江涂料走了五步棋来完成两个置换：资产评估、购股以及量化配股、职工全民身份置换、重建法人治理结构和股改后员工招聘。而最关键的则是资产评估和购股以及量化配股。

　　资产评估又分为两步走，一是界定产权，二是剔除不良资产，挤干水分。在29号和3号两份文件中，长沙明确规定1983年底企业的净资产和1984年1月1日以后企业税后留利积累形成的净资产和亏损企业由税收减免返还、财政贴息等形成的净资产界定为企业集体资产；从税后留利提取的生产发展基金、新产品试制基金、生产后备基金，减去应交“两金”(能源交通基金、预算外调节基金)、新产品试制损失(流动资产部分)、弥补职工福利基金赤字和其他消费性开支之后，全部划为企业集体资产。接着按照“6项核销、5项提留”的原则核销不良资产，提取用于安置伤、病、残、退职工费用。

　　按照此规定界定之后，湘江涂料核定进入改制的优良资产为7000多万元，其中国有资产1500万元。通大集团进入改制的优良资产为6267万元，其中国有资产为1800万元。

　　产权界定完之后，按照“集体资产可以量化到人”的规定，根据职工的岗位、工龄和贡献配股。配股作为对职工身份置换的补偿。湘江涂料和通大集团的总经理都凭借优势地位得到了比普通职工多上百倍的配股补偿。

　　完成这两个关键步骤之后，职工与公司签订身份置换协议、建立新的治理结构、重新招聘员工依次完成。通大在十多天之内完成了所有的程序。

　　不过令人惊讶的是，时至今日，通大集团和湘江涂料的境遇竟然是两重天地。湘江涂料运营良好，而通大在改制后陷入困境。

　　熟悉此事的当地人士说，通大之陷入困境，主要原因是经营层没有自然权威，引起职工抵触，以及管理失误。而湘江涂料的主要经营者在企业工作多年，经营业绩显著，因此在改革中职工的抵触情绪得以较快消除。

　　非议蜂起

　　长沙改革实践一经披露，各地纷纷来长沙取经。与此同时，学界的批评之声渐起，而火力最集中的两点，一是国有资产以1984年为线来界定产权，有国有资产流失之嫌；二是量化资产到个人固然无可非议，问题是如何量化，经营者持大股是否公平。

　　持论最激烈的学者是秦晖。他认为，长沙改革的方向不错，但公正性令人生疑。

　　“谁投资谁所有，谁积累谁所有”是长沙改革的原则，也就是说，只把初始投资算作国有，而以这些投资为本滚动产生的“积累”都被“界定”为内部人(“企业集体”)资产，“界定”的方式完全是行政划拨，划拨给企业的职工尤其是经营者。秦晖据此追问道，问题在于政府本身只是“全民”资产的看守者而非所有者，这场交易事实上是一场“看守者交易”———没有卖方的交易。

　　换句话说，如果这些企业是民营企业，董事会是否会在10天之内把88%的产权让予别人，仅仅因为他们作为雇员还干得不错？秦晖的答案是，不能。

　　其次是关于“领导人持大股”的问题。秦晖认为此举忽视了起点的平等，具有明显的“内部人改革”的局限。国有资产是全民积累，不仅仅是内部人的资产，如此操作显然失去了公平性。更重要的问题是，在绩优企业用行政手段让领导人持大股，如果在亏空企业强制工人“平均”掏钱补窟窿，将会产生更大的社会问题。

　　2000年5月，国家经贸委派调查组来长沙，否定了产权界定的做法和经营者通过配股量化持大股的操作办法，并且要求已经改的企业进行改正。

　　此后长沙改革陷入停滞，徘徊不前，聂正安说，这是长沙改革的第二个阶段，也就是调整阶段。

　　调整中的迂回前进

　　聂正安说，长沙国企改革的核心是如何安置职工，资产的退出是为安置职工而服务，因此，两个置换是国企改革的惟一出路，长沙现在也没有改变这个方向，但在操作上调整了思路。

　　第一，长沙市否定了以1984年为界线的产权界定方案，明确了企业在改制时每一分钱都是国有资产。在明确所有资产都是国有资产的前提下，职工按照基本工资以及工龄得到买断国有职工身份的补偿，不和职务有任何挂钩，同时此补偿不能转化为股权。而2000年上半年的改革中，买断国有职工身份的补偿是通过配股形式体现，配股则主要根据职务来量化，因此被职工认为不公平。同时此举也被理论界诟病为导致人人持股，出现了新的大锅饭和搭便车的行为。至于改革后新公司的股本金，全部由现金购买组成，企业的经营者也没有任何优惠条件如配股。但为了解决平均持股和分散持股的问题，有企业在购买股权时设立了一定的资金门槛。

　　聂正安教授认为长沙调整后的大体思路有三。第一为国有资产退出寻求到了一条安全通道。第二在职工置换身份时体现了补偿的公平性。第三在改革后有利于建立科学的法人治理结构，解决分散持股和平均持股的问题，建立有效的大股东结构。

　　从2002年开始，长沙市再次以迅猛之势推动改革。2002年改革的企业有32家，涉及职工3.7万人，推进基本顺利。今年长沙国企改革的目标是30家，安置职工3万人。

　　“今年是决战之年，成败在今年一役，”长沙市一位高级官员说，“明年将是扫尾年，也有近30家企业，3万职工。而如何安置好10万职工，是改革办的主要任务。”