1400亿国债投向

　　确保社会公共基础设施重大项目的建设;改善农村生产生活条件;促进技术进步和企业技术改造;为加快西部地区经济发展创造条件;实施退耕还林,促进可持续发展---这是今年1400亿国债投向的5个重点领域。政府这一实行了5年的积极财政政策，又将带来什么样的投资机会？

　　本刊记者盖丁 晨星 宏飞 晓伟

　　国债资金:办了几代人想办而未办的大事

　　1998年，为应对亚洲金融危机的冲击和世界经济增长减速的影响，以及国内市场需求不足带来的挑战，我国政府决定实施积极财政政策，增发长期建设国债，以加快基础设施建设，改善城乡居民消费环境。1998~2002年的5年里，我国共发行了长期建设国债6600亿元。国债项目投资有效带动了地方、部门、企业配套资金和银行贷款，投资总规模达3.2万亿元。国债投资每年拉动经济增长1.5-2个百分点，并累计创造就业岗位750万个。国债投资建设具有极强的生产性，形成了一大批优质资产，有力地增强了经济发展的后劲。应当承认，国债投资政策的基本目标已经实现，办了许多几代人想办而未办的大事。

　　国债投资促进了产业结构的调整，改善了基础设施的瓶颈制约，加快城市化的建设进程。1998-2001年的4年中，我国公路、铁路以及城市基础建设进入了一个前所未有的快速发展时期。国家安排国债资金525亿元用于干线公路建设，到2001年底，国债投资安排的公路项目已竣工投产225个，建成通车里程约2.55万公里，其中高速公路约8000公里。铁路行业安排国债项目43个，共安排国债资金259亿元，国债铁路项目的总投资规模1780亿元。到2001年底已累计完成投资1153亿元，建成投产项目16个，投产新线4007公里，复线1988公里，电气化铁路1063公里。民航行业共安排国债资金47.3亿元，国债资金重点建设了中、西部的干线机场、旅游支线机场，40个项目总投资额规模256亿元。4年中，国家安排766亿元国债资金用于967个城市基础设施项目建设，总投资额规模约3300亿元。到2001年底累计完成投资2884亿元，已有717个项目建成投资。新增供水能力2366万立方米/日，污水处理能力1161万立方米/日，城市燃气供应能力555万立方米/日，城市道路1922公里。

　　国债投资极大地改善了各地的基础设施条件和投资环境。在国债资金及配套资金投入后，浙江省第一座跨海大桥---舟山市朱家尖大桥提前半年建成;杭州市总投资7.1亿元的运河截污工程，由于1.5亿元的国债资金注入，工程建设进度加快，该工程建成后每日处理污水能力可达40万吨。国债投资使安徽省的基础设施水平迅速提高，有力推进了经济结构的调整，增强了经济发展的后劲。1998-2000年，安徽省累计新增高等级公路780公里，新增粮库库容33.7亿斤，新增污水处理能力98万吨/日，垃圾处理能力600吨/日，供水能力65万立方米/日，燃气生产能力20.3万立方米/日，新建城市道路137公里，桥梁31座。湖北省利用国债投资加大基础设施建设力度，3年中新增通车里程9122公里，其中高速公路176公里，等级公路比重达83%，黄黄高速公路、白沙洲长江大桥等一批项目建成投产，极大地改善了交通运输条件。国债投资给西部省区带来了发展的机遇，交通等基础设施条件的为西部大开发的顺利实施奠定了基础。甘肃省重点加强了交通民航、邮电通信、电源电网以及城市基础设施等方面的建设，缓解了交通能源设施对经济发展的瓶颈制约。1998-2000年是甘肃省自新中国成立以来基础设施投资最多的时期。陕西省充分利用国家增发国债的有利时机，促进本省基础设施的发展，已全线打通包头-西安-安康铁路，结束了陕西铁路“有腰没脊梁”的历史;建成了渭南至潼关、宝鸡至牛背梁、西安绕城公路等高速公路;基本上解决了大中城市的供水、供气问题，缓解了城市道路的拥挤状况。

　　国债投资促进了水利设施和生态保护建设，国家及各地相继办成了一些多年想办而没有办成的大事。1998-2001年间，国债投资重点安排了长江干堤加固工程，工程涉及湖北、湖南、江西、安徽和江苏5省，全长3385公里，总投资规模307亿元，安排国债投资60亿元，用于对全国400多座水库的除险加固工作。林业和生态建设也是国债投资的重要方面。1998-2001年，国家在防护林工程上投入国债资金26.9亿元，4年共完成营造林面积290万公顷。国家先后在长江、黄河上中游地区、“三北”风沙区及环京津周边地区开展生态环境综合治理，累计安排中央国债资金69亿元。各地水利及生态建设取得显著成效。

　　国债投资促进了企业技术改造，使国企3年脱困任务得以顺利完成。自1999年开始，国家在继续安排国债基础设施项目投资的同时，增加安排了重点行业技术改造，重大项目装备国产化和高技术产业化等方面的投资，1999-2001年3年中，国家共安排技改国债专项资金265.4亿元。到2001年底，国债技改开工项目共781项，总投资1568亿元，已建成投产288项。全部项目建成投产后，预计可实现新增利润158亿元，出口创汇17.5亿美元。

　　国债投资对各省国有企业的技术改造也发挥了重要作用。围绕国债投资重点支持高技术产业化示范工程，湖北省初步建立了以武汉国家光电子信息产业基地为重点，以光电子信息等四大产业为主导的高新技术产业发展格局。甘肃省利用国债资金重点支持一批高新技术产业和企业技术改造，使得钢铁、机械、电子相关企业的生产和销售状况好转。2000年全部国有及规模以上非国有企业综合经济效益指数为名78.5%，比上年提高21个百分点。国有及国有控股企业盈利6.3亿元，实现了3年扭亏的目标。山东省利用国债技改投资促进了国有企业效益的稳步回升。“九五”期间，山东省技术进步对经济的贡献达43%，比“八五”末提高了8个百分点;企业技术装备水平得到提高，产品结构进一步优化，竞争能力明显增强;通过技术改造，一些行业的优势地位进一步巩固;已安排使用国债资金的技术改造项目完成后，预计新增利润19亿元，新增税金7.7亿元。

　　国债投放带来投资新机会

　　2003年国家计委和财政部计划继续发行长期建设国债1400亿元,这笔资金将重点用于5个领域：

　　一是继续支持社会公共基础设施建设,确保重大项目的投入和建设。在2003年国债的投向上,国债投资首先要确保重大项目的投入和建设。在国债投资的支持下,南水北调、青藏铁路、西气东输、西电东送以及一批水电枢纽工程,将进入全面建设阶段。

　　二是改善农村生产生活条件。在今年的国债投资中,国家将增加对农村公共品投资,解决农村公共投资严重不足的问题。

　　三是促进技术进步和企业技术改造。今年,国家将在国债的使用上,增加对企业的技改投入,积极支持企业特别是国有企业的技术改造。

　　四是继续为加快西部地区经济发展创造条件。今年西部开发中,国债资金的投入重点将以基础设施和生态环境保护为主,侧重于解决西部开发中面临的交通、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题,优化投资硬环境,化解区位劣势。

　　五是加快实施退耕还林,促进可持续发展。

　　为什么国债今年重点投向这5个领域？财政部财科所的贾康所长对记者说，国债的投向体现了政府对以往像青藏铁路这样龙头项目的延续性；加大对西部的投资力度，意在减小中西部差距；改善农村生产生活条件，意在解决“三农”问题，缩小城乡收入差距，改善农村的教育、医疗卫生状况。这次国债的投资方向也特别强调要保护生态环境，即可持续发展。

　　国家计委宏观经济研究院投资研究所的刘立峰认为，国债投资是要创造环境，而不是创造收益。只要通过国债筹集的资金用于基础设施和公共服务，能够给人们提供应有的效用，能为私人投资创造良好的条件，国债政策的作用就越强；只要国债资金投入诸如教育、培训等方面，形成人力资本，就会产生正的外部性，提高政府投资的社会效益和长期效益。基于这一原则，国债资金以创造环境为目标，继续投向基础设施和公共事业的大方向是正确的。

　　投资亮点:西部重大工程

　　国债投资对于各地区的经济发展都是一个难得的机遇，对于资本相对匮乏而自我积累能力较弱的西部地区来讲更是如此，国债投资已成为西部开发最重要的政策工具。2000~2002年，国家分别增发500亿元西部特别建设国债。1998~2000年，国家每年安排西部地区的国债投资占当年国债投资比例保持在1/3以上，2001年安排西部地区国债投资的比重超过40%。1998~2001年，西部地区全社会投资年均增长16%，是全国平均增速的1.5倍。2000-2001年，西部12省区GDP年均增长了8%以上，高于同期全国平均水平。而从上世纪80年代初期到90年代中期，西部平均投资增长和GDP增长均低于全国平均水平。几年来，西部地区的国债资金主要用于农林水利、交通、城市基础设施、环境保护等项目建设。这些项目和设施的相继建成，极大改善了西部城乡的基础设施条件，降低了西部地区企业的投资及运营成本。国债项目的建筑安装及设备购置等投资品需求带动了西部地区重化工业企业生产的扩大。

　　作为2003年国债投资首先要确保重大项目青藏铁路，今年将完成投资56亿元。铁道部部长傅志寰说，兴建青藏铁路体现了国家对西部大开发的重视和对少数民族地区的关怀。铁路建成后，青藏高原资源的开发将会出现全新的局面，并为西藏增加一条经济、快速、全天侯的运输通道。

　　西藏自治区发展计划委员会预测，随着今年青藏铁路建设将开始向西藏自治区境内转移，今后几年青藏铁路建设的投资将给西藏带来总计40亿元的直接经济收入和间接经济收入。按照青藏铁路建设初步方案，西藏自治区内段建设总投资为160亿元。随着青藏铁路投资在西藏的增加，可带动当地国民经济和社会多个行业和部门快速发展，其中服务行业预计占50%左右。另据初步估算，青藏铁路施工期间将为西藏提供直接和间接的就业岗位10万个左右，铁路运营后将有2060个直接就业岗位。为此，西藏自治区已经开始积极筹划，全方位服务青藏铁路建设，加大劳务输出，扩大就业；加大地方物资供应力度和服务力度，积极衔接、推销西藏自产的施工用建材，根据需要积极安排铁路沿线的食宿、通信、交通等服务；加大副食品供应力度，为农牧民增收服务。

　　　“西电东送”是西部大开发的重点，也是贵州大开发工作的重中之重。“西电东送”协调会议工作小组负责人张天翔介绍说，“西电东送”将极大地促进贵州省经济社会发展。除电力自身效益外，还将对煤炭、交通运输、建材、电器材料、旅游以及第三产业的相关行业产生直接带动作用。建一个大中型火电厂,就可以形成一个小城镇。建一个大中型水电站,就可以发挥防洪、航运、养殖、灌溉、发电等作用，并形成一个旅游景点。省及当地税收都会得益。对加快小康社会建设也将有重大贡献。张天翔说，“西电东送”计划到2005年，全省装机达到1360万千瓦以上，年发电650亿千瓦时以上，年销售收入达163亿元左右,可实现税收22亿元。届时新增发电用煤1500万吨,新增产值17.25亿元。与此配套,将拉动大型煤矿投资120亿元，拉动输电通道和电网建设投资110亿元，并直接和间接带动相关产业的投资增长。

　　钢铁、水泥、玻璃是典型的投资拉动型产品,其所在行业的总体发展态势主要受投资增长的快慢影响。2003年,国内工业生产和固定资产投资的快速增长将继续为支持钢材需求的上升提供市场基础,而南水北调、西气东送、西电东输、青藏铁路等一系列“钢铁＋水泥”型重大基础设施项目的推进,更是为钢铁业的发展提供了难得的机遇。预计2003年钢产量将达到20700万吨，比2002年增长15%,钢材产量将达到22500万吨，增长17.2%。在房地产投资和基础设施建设稳定增长的基础上，2003年水泥和玻璃行业生产也将有明显的增长，预计2003年水泥产量将达到76000万吨，比2002年增长7.4%左右；平板玻璃产量将达到24600万重量箱,比2002年增长8%左右。

　　同时，西部大开发、青藏铁路、南水北调、三峡工程、西气东输、西电东送等重大工程将进一步促进东西部的物资交流,因此2003年铁路、公路等主要运输方式客货运输平均运距将有所延长。预计2003年铁路货运平均运距将达到806公里,公路货运平均运距将达到61公里。与此同时，各主要运输方式周转量增幅将高于运输量增幅，运输业务收入将明显增加。另外，在投资、消费、进出口活动中，工商企业特别是外商独资与中外合资企业以及家电、服装、汽车、日化、连锁超市、饮料、医药、烟草等行业将释放出巨大的物流需求。

　　投资亮点:生态建设和环境治理

　　2003年国债投向的一个积极的变化是将部分国债资的使用重点转向了解决“三农”问题等直接关系国计民生的重要方面。因而，首先，有利于扶持弱势群体，缩小收入差距，体现财政的公平和稳定原则，促进国内需求进一步扩大；其次，有利于解决国债投资中存在的问题，实现国债政策的可持续性；有利于解决制约经济发展的突出矛盾，适应我国经济持续健康发展的现实要求。

　　新疆自治区副主席王金祥对记者说，“发行国债，确保重点工程建设，改善农业生产条件，促进产业结构升级，我觉得这非常好。国债在西部发展中解决了很多问题，我建议，有些地方可以把国债再扩大，比如跟老百姓生活直接有关的问题。在对新疆的国债投放方面，我建议一是防洪抢险，第二是医疗卫生，第三是支持少数民族地区的教育。”

　　重视生态建设和环境治理是实施国民经济可持续发展目标的必然选择。根据“十五”规划对我国环境状况的研究，“十五”期间，我国在环境方面仍面临严峻的形势。环境污染形势严峻。水污染、大气污染、固体废物污染和城市环境污染都已成为亟待解决的问题。生态环境破坏严重，恢复任务艰巨。农业生态环境破坏在继续；水土流失、土地沙化和退化在发展，如我国现有水土流失面积360万平方公里，每年流失表土50亿吨；沙化面积达262万平方公里，每年新增沙化面积2400多平方公里；近海海域污染问题日益突出。面对日益严峻的环境问题，必须加大投入，而长期以来，由于资金问题，生态工程建设一直投入不足，如长防林建设投入仅15元/亩；封山育林一般需时5-7年，而投资仅一次性补助一年。今年继续增发国债政策的实施，使解决生态工程建设资金不足问题成为可能。以新疆为例，国家计划从今年开始至2005年在新疆投资100亿元(其中新疆生产建设兵团20亿元，地方80亿元)用于农牧区水利基本建设。通过水利基本建设，在南北疆牧区建设850万亩优质饲草料基地，同时对天然草场进行围栏、封育、休牧，使牧区生产方式尽快由一年四季放牧变为两季放牧、两季舍饲。伊犁哈萨克自治州州直县市计划建设228.7万亩优质饲草料基地，总投资29.9亿元，其中用于农牧区骨干水利工程投资14.45亿元，其余15.45亿元用于牧区饲料地的田间水利配套设施建设。同时为了控制和提高对沙尘暴的监测预报能力，国家还将投资1.5亿元在新疆启动气象工程。计划将启动的是天气雷达、大气监测自动化项目、西部遥感技术开发应用基地和人工增水基地建设项目等4大气象工程。

　　投资亮点:企业技改和高技术产业化

　　根据经济发展的阶段性特征，围绕结构调整和产业技术升级，继续有重点地支持企业的技术改造和高新技术企业的发展，将有利于发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。我国加入WTO后，要逐步提升我国工业企业和资本、技术密集型产业的竞争力，就必须在企业技术改造和高新技术产业化方面给予一定的支持。据统计，从1999年到2002年底，国家共安排国债技改资金355.4亿元，其中重点安排了冶金、纺织、石化、有色金属、机械、信息产业、轻工、煤炭等重点行业的结构调整和产业升级技术改造项目2222项(其中2002年1004项)，总投资4633亿元，其中银行贷款2893亿元。目前，已开工建设944项，建成投产386项。

　　国家经贸委投资与规划司司长苏波在接受记者采访时说，2002年1~11月，全国技术改造投资完成5023亿元，同比增长15.7%，预计全年将完成6600亿元，增长10%左右，已经实施的国债技改项目在实现标志性目标方面取得了阶段性成果。苏波表示，2003年全社会技术改造投资计划建议安排7260亿元，约比2002年完成投资增长10%，同时加强对热点行业发展的引导，集中力量解决工业结构调整中的重大问题，从而不断提升我国工业整体素质和竞争力。

　　国家计委宏观经济研究所刘立峰认为，未来的政策应能够继续在这方面发挥作用。应加大政府运用贴息方式促进企业技术改造的力度。贴息不仅适用国有企业，而且适用民营企业。国债资金还应有重点地支持高新技术的产业化。我国有大量的高新技术成果，每年申请的专利数量超过10万件，经专利单位批准的达5万件。把科研成果转化为现实生产力，对改进企业的设备，优化产品结构，提高产品质量，赶超世界先进水平都有重要的促进作用，尤其是在我国目前经济增长热点不足的形势下，加强高新技术成果向生产的转化更具有重要的意义。为实现高新技术的产业化，需要较大的投资，其中有相当一部分属于风险投资，单靠企业难以承担，需要国家投资的支持。

　　2003年的国债投资适应了高新技术产业化的要求，苏波司长说，今年技术改造重点是以下几个领域。首先是装备制造业领域。加强制造与用户部门的结合，提高装备制造业的系统成套能力；重点发展电力设备、冶金设备、石化设备、煤炭设备、大型施工机械、农业装备、数控机床等；发展低污染、节能新型发动机和有竞争优势的汽车关键零部件，提高中重型车及专用车、经济型轿车、中高档大中型客车性能和制造水平。其次是信息产业领域。重点支持通信与网络产品及新型电子元器件的发展，积极支持大型骨干企业信息化改造。第三是基础原材料工业领域。在资源综合利用和环保方面，重点支持冶金、电力节能节水及环保，支持污水、垃圾资源化利用和海水利用；在石化行业方面，重点支持油品及乙烯后续产品升级改造，农药、精细化工产品及硝酸铵改性；在煤炭行业，支持煤矿采掘机械化与洁净煤生产应用，特别是支持安全生产系统改造；建材行业重点支持新型干法水泥及新型建材；医药行业重点支持具有我国自主知识产权新药产业化及药品生产管理规范改造，提高中药产品质量，保证用药安全。第四是轻纺工业领域。重点支持多功能差别化纤维改造和支持关键纸种及纸浆。第五是流通业领域。重点安排连锁经营、“三绿工程”、现代物流等方面的改造。国债投资之所以能够拉动内需，促进增长，与国债资金正确的产业与地区投向选择密切相关。国债项目主要集中在农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网改造、粮库、经济适用住房和技改贴息等7个方面，上述7个方面合计的计划总投资占全部国债项目计划总投资的比重平均在90%以上。国债项目及投资重点指向了基础设施建设，国债投资需求扩张主要影响了建筑业、交通运输设备制造业、机械工业、建筑材料工业、金属冶炼、金属制品业、仪器仪表及其他计量器具制造业、电气机械及器材制造业等部门产出增长。因为，在上述部门中，资本形成诱发的产出占本部门总产出的比重大多超过50%，也就是说，这些部门受投资需求扩张的影响较大。

　　完善中的国债投资体制

　　过去5年里，国债发放取得辉煌成就，但也存在一些需要完善之处。如果国债投资活动中存在的问题得不到及时的解决，国债投资体制得不到较好的完善，将会使国债的投资效益受到不良的影响。因此，我们只有正视国债投资中存在的问题和不足，才有可能采取措施，使之不断完善，最终取得更大的建设成就。概括起来，国债投资中迫切需要完善和改进的地方集中体现在国债规模与债务负担、国债投向选择及国债项目监管等方面。应当承认，在今年的国债发放中，已出现了一些引人注目的变化。

　　控制国债规模

　　国家计委投资研究所专家认为，尽管经济发展是减轻国债经济负担，实现国债可持续发展的最佳方式，但是，赤字与国债规模控制仍然具有重要意义。这是因为：首先，国债不具有无限扩张的能力，其总规模应当与经济发展水平相协调；其次，一切经济风险(危机)最终都将表现为财政风险(危机)，而财政风险最终又将表现为债务风险(危机)。

　　据统计，每年的国债投资项目中大约有55%是没有直接经济效益的项目，这些项目最终由地方政府或相关部门向财政部申请豁免(即不要求国债资金使用方还本付息)，同时，按照国家要求，银行也要为这些无经济收益的项目按1：1的比例提供配套资金。据某省统计，在全部国债项目总投资中，银行贷款约占总投资的37.7%。这部分银行贷款很难按期归还，将可能形成银行新的不良资产，因此，这些项目的资金支出累积起来就可能形成财政风险。财政是一切经济(金融)风险的最后屏障，而国债是防范经济风险最有效的政策工具，因此，国债规模必须得到有效控制，从而为未来经济的稳定发展提供保证。中央政府决定将过长期建设国债发行规模由2002年的1500亿减至1400亿，实为明智之举。

　　调整国债投向

　　国债投资的效益问题更多地与国债投资方向的选择和调整相关联，因此，需要通过优化国债投资方向，不断提高国债投资在扩大内需中的地位和作用。2003年1400亿长期建设国债投资规模已定，中央也大体框定了5个大的投资方向，不过，按照常规，这1400亿国债资金的具体行业和地区分配比例只有到4月份才会公布。一时间，相关理论界和财经媒体竞相讨论国债资金投向问题，申请国债资金的相关地方政府和企业更是马不停蹄地为最终争取到这笔资金而奔走。

　　针对有些地方政府和企业当中存在的某种错误认识，国家计委投资研究所王元京副研究员对记者说，“国债资金是一种稀缺的资源，对这笔资金的使用从头到尾都要慎重。今年是实施国债投资政策的第6个年头了，此时我们更应该在国债项目选择方面进行科学决策。作为一个发展中的大国，我们有太多的项目需要资金，必须要在众多的备选项目中分清轻重缓急。再不要出现‘四流的生产力，一流的公路’这样的怪现象了。”

　　针对国债投资项目决策工作中的存在的不足，国务院有关领导最近多次提出要改革和完善国债投资体制，最大程度上发挥国债投资对国民经济的重大作用。刘立峰博士在接受记者采访时说，“1998年开始大规模搞国债投资时，我国还没有一套完整的政府投资管理体制，因此，在国债投资取得重大成就的同时存在或出现一些损失也再所难免。当务之急是尽快完善政府投资管理体制，使损失最小化，使国债投资效益最大化。”

　　为确保国债资金“用到刀刃上”，王元京副研究员还建议我国学习世界银行确定投资项目的规范做法，组成专家委员会，建立国债项目科学评价机制。

　　国债投资方向是否合理，直接影响国债投资收益的大小。具体说，国债行业投向中存在的问题有主要体现在以下几个方面：

　　1.随着时间的推移，国债项目逐步倾向于生态建设等低经济收益或无经济收益的项目，适合商业银行参与的投资项目越来越少。这样，国债投资拉动银行及社会资金的难度在加大，财政投资对经济的刺激作用有所减弱。

　　2.大规模的国债投入已使一些地区的基础设施规模大大超前于经济发展的现实需要，甚至出现较大程度的闲置和浪费。国债投资的边际效益呈递减趋势。比如，中西部一些地方利用国债资金仓促上马的高速公路上呈现“门前冷落鞍马稀”的景象。

　　3.虽说未来国债资金偿还可以通过“发新还旧”来解决，但是，与中央国债资金配套的银行信贷偿还则必须靠项目本身的盈利来解决。由于部分国债投资项目偿还能力不强，会导致银行贷款不能如期偿还，这势必形成银行新的不良资产。不过，目前人们对国债投资的作用已经基本统一了认识，即“国债投资是要创造环境，而不是创造收益。”基于这一原则，国债资金继续投向基础设施或创造公共品的大方向是不容置疑的。只是要根据不同基础设施或公共事业项目对经济发展的适应程度，对国债投入结构进行适当调整。2003年国债资金加大对“三农”的支持力度，正是这种调整的一种结果。

　　从积极财政政策的实践过程看，国债投资对西部地区的倾斜程度还不够大(仅占不足32%)。因此，“国家应继续加大国债投资对西部地区的倾斜程度，即使经济形势好转，以国债为核心的积极财政政策逐步淡出，发行特种国债支持西部建设仍应作为一个长期的战略措施。”

　　不过，有关专家提醒，由于西部地区地域辽阔，因此特别要增加对西部发展基础设施较好的区域(如西安、成都、重庆等城市及其周边地区)的投资强度，使这些地区尽快发展成为西部地区经济的增长极，吸引国内外资金、人才的流入。

　　此外，还有一些专家提出，应当在关乎国计民生方面加大国债投放力度。转型时期的中国，体制改革和结构调整带来高速经济增长的同时，却也难以避免地造成了下岗、失业人口的迅速增加。体制型及结构性失业是我国市场化改革面临的深层次问题。这意味着未来在我国相当长时期的经济增长过程中，就业水平并不一定上升，反而可能出现明显的下降趋势。当相当一部分社会群体的贫困状态对社会经济稳定造成威胁时，宏观经济政策就有必要进行调整，从强调效率与增长转变到重视公平与就业。作为现期主要的公共支出政策，国债政策也要更加关注不断加剧的失业状况，从以刺激经济增长为单一目标逐步过渡到以不断创造就业机会为主要目标。所以，不单要从产业波及效果考虑国债投资重点的选择，更应该从就业的波及效果考虑国债的投向。

　　提高监管水平

　　5年来，大规模的国债项目建设对促进我国固定资产投资管理和建设项目管理水平的提高发挥了重要作用。不过，国家计委投资研究所汪文祥副研究员对记者说，从我国重大项目稽查监管工作的实践看，当前国债项目稽查监管工作仍有些亟待解决的问题，这些问题概括起来主要表现在以下几个方面：

　　一、目前国债项目稽查监管工作覆盖的范围和内容不全，相对弱化了项目稽查监管的实际效力和效果

　　从目前国家计委稽查办对国债项目的稽查和监管内容看，目前的项目稽查和监管重点是放在项目建设实施阶段对项目单位投资资金使用、概算控制、工程进度和质量、招投标等的事后检查上，稽查内容没有覆盖到重大项目从投资决策、建设实施到竣工验收的全过程，而从投资项目管理实践看，项目建设实施过程中的很多问题虽然是出在建设实施阶段，而根子却在项目前期工作阶段，缺乏对项目前期工作有效的事前、事中稽查和监管，使得当前的项目稽查工作虽然在实践中取得了一些成绩，近年来也严肃查处了一些项目单位和个人违规行为，为国家挽回了一些损失，但从整体看，其效果和效力与国家强化对重大项目稽查和监管的客观需要相比，仍然存在一定差距。

　　二、精通国债投资项目全过程管理的稽查监管人才严重不足，重大项目稽查监管水平亟待提高

　　从目前国家重大项目稽查和监管机构看，其人员组成来源繁杂，人员素质参差不齐。因此，强化项目稽查监管人员的教育和培训，努力提高项目稽查和监管水平，是当前重大项目稽查和监管工作亟待解决的问题。

　　三、国债重大项目稽查监管工作的规范化、法制化建设滞后

　　目前国家对重大项目的稽查和监管不仅存在机构设置重叠、重复稽查现象，而且在具体稽查和监管工作中也是各自为政，各稽查和监管部门的职责范围和权限不清，项目稽查的实际控制标准和具体整改措施不一。稽查、监管工作缺乏规范化、制度化和程序化的有效管理和协调，不利于项目稽查和监管工作的顺利实施，妨碍了项目稽查和监管效率和水平的进一步提高。

　　近年来，针对国家重大项目稽查和监管工作法制化建设严重滞后的现状，国家计委作为投资主管部门也进行了一些法律法规的制定工作，先后出台了《国家重点项目管理办法》、《招投标法》、《国家重大建设项目稽查办法》等，但从总体看，目前国家有关重大项目监管和稽查方面的法律法规建设，与实际需要相比仍然滞后，加快相关法律法规建设迫在眉睫。为此，财政部国库支付局局长张通呼吁，加强国债立法工作，争取早日出台《国债条例》。

　　(本文在写作中得到国家计委投资研究所副所长罗云毅、副研究员汪文祥、刘立峰、王文京、杨萍、岳国强的帮助，在此特表感谢。)

　　背景链接:1998-2002国债建设成果

　　1998年8月，全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000亿元国债，同时，配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施专项建设资金。

　　1999年初，中央财政继续发行500亿元长期国债，用于基础设施建设。1999年，根据经济发展需要，又进一步加大了积极财政政策力度，增发了600亿元长期国债专项用于固定资产投资。其中，153亿元国债资金用于企业技术改造项目贴息，按照“品种，质量，效益”和扩大出口的要求，鼓励企业采用先进技术改造传统产业，支持高新技术产业化和装备工业发展。据测算，国债资金用于技术改造贴息，拉动了1800亿元技改投资。

　　2000年，财政预算安排发行1000亿元长期建设国债。主要用于增加基础设施投入，支持国有企业技术改造，加大西部开发和生态环境建设，发展科技教育。其中，安排了90亿元国债资金用于企业技改贴息，贴息政策对拉动民间投资的增长起到了积极的作用，特别是一些有外部效益的产业，通过技改贴息促进了非政府部门的投资，2000年下半年，为了巩固和发展经济运行出现的良好势头，中央财政又增发了500亿元长期建设国债，国债投资重点向中西部地区倾。

　　2001年国债政策的重点，一是增发1000亿元建设国债，用于弥补前期基础设施在建项目后续资金不足，一般不开新项目;二是发行500亿元特种国债，以支持西部开发，重点安排了基础设施，退耕还林(草)，中心城市污染防治，教育和卫生设施等项目。其中青藏铁路、广西龙滩水电站和青海公伯峡水电站已开工建设，南水北调工程的前期工作进展也较快。2001年的建设国债主要用于弥补在建项目后续资金不足，中央财政支出部分除技术改造贴息以外，全部用于未完工程。

　　2002年，国家继续增发1500亿元长期建设国债，以确保长江中下游干堤加固，农村电网改造，城市基础设施，中央直属储备粮库等在建国债项目尽快建成投入使用，发挥效益。同时，继续向中西部地区倾斜，安排好已开工的西部开发项目。