工商联修宪提案因何再被关注

　　国家的有些政策、制度问题也被归于宪法，但这些内容经常发生变化，所以导致修宪频繁；宪法专家建议，如果修宪，应该由被动修宪转为主动修宪

　　本报记者 张立伟

　　在全国政协十届一次会议上，全国工商联再次提出关于修改宪法的提案。这份题为《 关于修改宪法完善保护私人财产法律制度的建议案》的文件，是继1998年、2002年之后的再一次提出；而与以前不同的重要背景是，去年秋天召开的十六大已经确立了私营经济的地位。

　　尽管今年的十届全国人大一次会议在议程上并没有安排修宪的内容，但记者接触到的很多民营经济特别是工商联的委员们都坚信：下一次修宪，“保护私有财产神圣不可侵犯”加入宪法必定“水到渠成”。

　　原全国工商联副主席保育钧对《财经时报》说：“十六大已经就这个问题做出决定，把这些(内容)加入宪法是很快的事情了。”在2002年的政协大会上，就是他代表民营经济群体向大会递交了修宪保护私有财产的议案。

　　或许正因为如此，此次建议案的核心内容较之以前的“保护私有财产不可侵犯”的简单要求更加专业而详尽。其中有这样的文字：

　　“修改宪法中对公共财产和私人财产的保护表述不一的条款，体现平等的原则，明确财产权是公民的基本权利，国家保护公民合法的私有财产权，禁止任何组织或者个人非法侵占或破坏正当的个人私有财产，同时增加保护企业、社会团体法人等组织财产权的条款。在宪法中还应明确对企业等组织及个人的财产是否实行国有化和征收，如果根据公共利益需要实行，应明确实行的条件及给予补偿等内容。”

　　与委员们对私有财产保护的乐观预期相对照的，是宪法专家对中国宪法问题的关注。“两会”前夕，中国经济界、学界呼吁修宪的声音此起彼落。国际宪法学会理事、中国法学会宪法学研究会副会长莫纪宏就是其中一位。

　　因何修宪频繁

　　中国自1954年的宪法开始至今，已经对宪法进行了三次大修，即出现了1975年、1978年和1982年的宪法。其中，1978年宪法经历了1979年、1982年两次小的修改，而1982年的宪法也经历了1988年、1993年和1999年三次修改。今年“两会”开幕之际接受《财经时报》采访的莫纪宏认为，中国修宪的频率比较大，动因是为了适应国家政治形势的变化和具体国情，政治性比较强——主要是政治经济制度的变化。

　　比如，1988年4月，经第七届全国人民代表大会第一次会议通过，宪法中增加了这样的内容：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理”。

　　同时，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，被修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这样的变化都是为了适应社会主义市场经济的发展需要，承认市场主体多元化，土地作为生产要素可以流动。

　　总结中国几次修宪的特点可以看出，修改宪法大都是对总纲进行修改，主要涉及国家的经济政策，适应改革开放以来的经济领域的变化，带有被动性。而且，每次都是党代会对一些重大政策的肯定以后才进行修改，带有政策导向性。

　　“现在国家有些政策、制度问题也被归于宪法。但这些内容经常发生变化，所以导致修宪频繁。”莫纪宏说。

　　缺少硬约束

　　“长期以来，由于对宪法缺少理论研究，中国更多地把宪法当作执行政策的手段。实际上，治理国家的政策不应是宪法的内容，宪法更多的应该是确立基本理念——人民主权原则。国家权力机关的存在是履行保护人民权利的职责。”莫纪宏建议，如果修宪，应该由被动修宪转为主动修宪，按宪法的基本原理和要求，制订一部具有现代精神的宪法。

　　按照修宪的动因，当今中国正存在着这些特征——经济发展导致私营经济的繁荣，中国共产党十六大召开，提出“三个代表”的思想、政治文明、确立私营经济的地位等等。正由于这些新的变化，社会上要求修宪的呼声很高，这具有历史的惯性。

　　“如果依据宪法理论进行修改，提出修改的模式就不一样了。”莫纪宏说。

　　他认为，中国的宪法在实际应用中，国家权力机关之间的具体法律关系不清楚，国家权力机关运作注重实体，不注重程序。比如正在召开的十届人大一次会议选举新政府，上一届政府什么时候停止权力？宪法中并没有规定。在国外大部分国家，都是选举后交接过渡，国家权力在时间上始终存在着延续性。

　　再如，在宪法的制度上规定了国家机关和人民的权力，但如果这些权力无法行使，宪法则没有保障机制。换句话说，目前对不依据宪法的做法缺少硬性约束——如果出现违宪问题，则没有裁定机制。

　　或设宪法委员会

　　莫纪宏博士判断，现在对宪法进行“大修”的条件还不成熟。“近期——比如明年的十届人大二次会议在宪法中可能确认‘公民私有财产的法律地位神圣不可侵犯’这样的内容，同时规定国家权力机关可以依法基于公共目的征用；第二，成立宪法委员会，这是已经法律界呼唤20多年的事情了，在7届、8届都有人大代表的议案。如果成立宪法委员会的条件还不成熟，为了帮助人大实施监督职能，可以在全国人大常委会下面设立国家性质的宪法研究所，由这个研究所研究问题，向人大常委会解释和监督宪法实施职能提供帮助，作为过渡。

　　据悉，胡锦涛总书记关心过“宪法委员会”的事情，并听取了情况介绍。

　　莫纪宏说，今年全国人大不可能成立宪法委员会，因为要先修订宪法，才能设宪法立委员会——如果是一个办事机关，不修宪就可以成立。宪法委员会的职能是解决立法机关的法律依据问题，帮助人大对宪法含义进行解释工作，以及当国家机关侵犯公民权利时，作为公民的最终诉讼，或者叫“宪法法院”。

　　此外，今后修宪还有可能涉及的内容是：根据国情以及十六大的主要精神，把政治文明加入宪法，政治文明的核心就是宪政文明。中国已经批准加入一些国际人权公约，根据公约的要求，应该改造宪法里的公民权利结构。

　　修宪程序

　　一般按照惯例，2004年召开的十届全国人大二次会议可能对宪法进行修改，但不可能大修；宪法做大的调整可能需要8～10年的时间。

　　据接受《财经时报》采访的中国人民大学法学教授韩大云介绍，在修宪程序上，一般是中共中央成立宪法修改小组，全国人大委员任组长，组织草拟并提出关于修改宪法部分内容的初步意见。

　　修宪的初步意见要通过中共中央政治局常委审定并经中央政治局会议原则通过后，发给各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，国家机关各部委党组(党委)，军委总政治部，各人民团体党组和中央委员、中央候补委员征求意见；以及通过召开党外人士座谈会、专家讨论会等形式听取意见。

　　针对各方面的意见，中共中央将认真研究并对修宪内容进行修改，再经中共中央政治局常委会议和政治局会议讨论通过，形成“中共中央关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议”，然后，根据宪法第64条规定，向全国人大常委会提出此建议。

　　最后，十届全国人大常委会将召开会议讨论中共中央的建议，提出关于中华人民共和国宪法修正案(草案)，提请十届全国人大二次会议审议。