浙江城信社保留别有用意 真正民营银行出世？

　　不是新建也不用改造，2003年，已被人行明文保留的浙江四家城信社能否率先创造成为民营银行的真实途径?

　　□本刊记者何禹欣/文

　　2003年1月25日，刚刚就任中国人民银行行长的周小川在人行全国分行长会议上的长篇 发言中，提出了“促进整顿合格的城市信用社健康发展”。整个发言涉及城信社问题仅此一句，但在全国余下的约200家城信社听来却显得振聋发聩。

　　在此之前的2002年11月，浙江最后的四家城信社——台州市泰隆城市信用社、温岭市城市信用社(以下简称“温岭社”)、金华义乌市稠州城市信用社(以下简称“稠州社”)、宁波象山县绿叶城市信用社——在退市关头获得了人行总行保留。据《财经》了解，它们是目前所知惟一获正式批文保留的幸运儿。紧接着，人行总行又向各地分行下达了名为《进一步加强和促进城市信用社管制及发展》的文件，对城信社保留提出了一年期限和一些具体化要求，如增资扩股提高资本充足率，使之达到8%；不良资产及其占比“双降”等。

　　总行两次发文以及周小川的讲话虽未明示城信社的未来发展方向，但相关人士表示，在1997年出台的《城市信用合作社管理办法》(以下称“97办法”)明文规定的城信社必须遵循的“合作性质”，已在新文件中悄然消失。“合作”二字差别看似微小，但有分析认为，这个小小的差别，正表明监管机构不再强调城信社与商业银行的区别，等于默认了城信社作为民间股份制“准银行”机构的合法身份。

　　另外一个具有重大提示意味的举动是，浙江人行相关中心支行已完成城信社监管工作由合作处向股份处的移交，城信社进入与城市商业银行同等的监管序列。不过，对合作社时期法人代表——理事长的称谓却保留下来，关于完善法人治理结构时的提法仍然是“理事长与主任分开”。

　　在这一背景下，浙江四家城信社的保留被赋予了一定的全局色彩。因为被保留的并非上个世纪八九十年代一哄而上的城信社概念，它们更多地被业内人士视做了民营银行的“种子”。简单按股本构成划分，绿叶、泰隆社以民间资本为主，稠州社、温岭社含有较大比例的法人股。以“出身”论，绿叶社、泰隆社属民间自发筹建，稠州社、温岭社属人行牵头财政出资。

　　从1992年高峰时期的5000多家城市信用合作社，到如今的花果凋零，保留的城信社在股权构成、市场定位、业务结构、规模数量以及经营状态等各方面都已发生了巨大的改变。历经十几年民间金融发展，大浪淘出的泰隆们事实上终于获得了一个机会来实现从非银行金融机构向民营银行的跃迁。这个机会不容错失，因为它的稀缺性和时限。

　　然而新一轮增资扩股后，城信社能否顺势升级成为真正的民营银行？“97办法”能否适应保留下的城信社生存发展，监管者是否已作好充分准备防范风险？

　　生死之间

　　当城市信用社这个茂盛一时的金融种族已从媒体匿迹数年之久后，浙江台州的泰隆城市信用社却依然活跃在人们的视线里：有时和温州整体出色的商业银行并列，有时与台温地区发达的个私经济对应。然而很少有人注意到，泰隆城市信用社一直在生死之间徘徊。

　　早在2002年初，人行上海大区分行对区内城信社的整顿就已接近尾声——共计以“改、降、并、转”方式处理浙闽两省192家城信社中的184家(其中商业银行收购16家)。当年1月25日，大区行机关报《上海金融报》称，“今年年初分行辖区将全面完成辖区城信社风险处置工作，其中包括：对浙闽两省各四家待实施停业整顿的城市信用社，尽快实施停业整顿；尽快解决台州市尚余的泰隆和温岭城市信用社的风险处置出路问题；督促地方政府帮助条件成熟的商业银行收购城信社。”6月，上海分行召开地市行长电话会议，再次表示浙江最后四家城信社应在年底前退出市场，除非地方政府支持保留并承担风险。国庆节前后，大区行传递的信息仍是维持原判。此时地方上已是难以招架。“当地推了好几次，先将退出时间拖到9月，后来又推到12月。”参与调研的人行参事室参事秦池江表示。

　　恰在6月与10月的两道“退市令”之间，2002年8月人行总行相关人士两赴江浙地区进行调研。在详细了解了几家城信社所有财务数据和地方政府、当地人行态度，并组织中小企业、股东和职工代表座谈后，表示将向上反映实际情况。8月29日，人行总行银行监管课题组发表了一份名为《进一步发挥现有中小商业银行的作用》的报告。报告提出，整顿城市信用社虽然取得了较大的进展，但已经撤销的城市信用社最终退出市场的政策和操作方式还有待研究。显然，这份由中国人民银行监管二司司长刘士余负责起草的报告对几近完成的城信社清理整顿不无反思。

　　11月4日，人行办公厅正式向上海分行发布“关于泰隆等四家城市信用社处置问题的通知”，表示四家城市信用社在做好几方面工作的基础上，可以继续保留独立的法人地位。不久，远在江苏靖江的长江城信社也得到人行南京分行口头保留确认。

　　按通知规定，浙江四家幸存城信社必须完成的工作是：首先按《关于向金融机构投资入股的暂行规定》(银发[1994]186号)进行增资扩股，补充资本金；其次是完善法人治理结构；再次是健全内控机制、加强业务风险控制。

　　同时，总行明确要求上海分行促请城信社所在地政府支持城信社发展，上海分行与四城信社所在地人行(中心支行或支行)应按监管负责制加强监管并指定专人负责此项工作，使城信社限期达到人民银行的监管标准。一周后，上海分行向宁波、台州、金华中心支行转发人行通知，泰隆、温岭社、稠州社、绿叶社正式获准“独立存在”，“合法地位”问题已告解决。

　　尽管拿到免死金牌，四家城信社的命运也并非平坦。2002年12月初，上海大区行召集宁波、台州、金华中心支行及四家城信社负责人在温州召开会议，讨论如何监管与规范四家城信社运行，会议由上海分行副行长陈永富主持。大区行在人总行的三个要求之外增加了一些具体内容，如2003年上半年完成增资扩股，10月前实现董事长、主任分设，对多余人员进行分流，不良资产下降、加强财务与对高级管理人员的管理等。

　　温州会议上，大区行特别提醒保留期一年(自春节后开始计算)的问题。未来一年，大区行将对四家城信社完成总行要求情况进行验收，验收合格对未来当然有好处，如果验收不合格，仍有取消之虞。

　　对于辗转出现的生机，几家城信社未敢轻易乐观。“城市信用社现在跟稀有动物一样，迟早是要灭绝的。”稠州城信社总经理金子军称，“我的想法就是，不谈未来，主要是把利润做上去——这样无论怎么改，留的员工会多一点。”

　　四家城信社得到保留，秦池江认为：“总行的态度起了决定性作用，当然，有的地方上能量也很大。”

　　而人行杭州中心支行统计调研处专家应宜逊则表示：“至今还谈保留或不保留，还是没走出行政化准入或退出的思路。必须真正放开，建立法制化、市场化小金融机构的准入与退出机制。”

　　民营土壤

　　四家城信社的挣扎求生只是目前小金融机构发展陷入僵局的一个缩影。

　　从地方经济特点来看，江浙两省中小企业创造的经济总量约占全省的80%，高于全国平均20个百分点左右。但即使在民间金融发达的温州地区，也存在相当程度的中小企业融资难问题。2002年12月国家计委经济政策协调司赴江浙调研组发表了“江、浙中小企业融资与金融机构发展调查报告”，该报告对温州190家企业进行了问卷调查，有125家企业(占65.8%)的贷款要求基本得到了满足、缺口不大，53家不能满足、缺口很大，12家基本得不到贷款。

　　根据应宜逊统计，如果以户均贷款低于50万和小于50万单户贷款总额占贷款总额10%作为金融机构是否服务于中小企业的指标，浙江四家城信社均符合要求，其中绿叶城信社的户均贷款仅为11.4万，单户小于50万贷款占到贷款总额的近一半。而浙江现有的八家城市商业银行中只有台州城商行、温州城商行和湖州城商行符合这一指标，但个别行户均贷款甚至高于某些大中型银行，完全成了贷大户的机构。在浙江设立分行的14家大中型银行更是无一家达到上述标准，连户均贷款额最小的广东发展银行杭州分行也无法做到脱离财务报表为年销售收入低于500万的企业放贷。

　　发达的个私经济发展需求，需要与之适应的一定数量的小金融机构提供服务，这正是四家城信社存在的先决条件。被口头保留下来的江苏长江城信社，甚至有客户主动提出帮城信社想办法，怕的就是没有地方存贷款。

　　尽管如此，如何稳健地发展民营银行仍是实践中的难题。就地方政府而言，则对城信社持欲迎还拒的心理。一方面，由于从出身到发展都与当地有着血脉联系，城信社是地方政府最容易施加影响的金融机构；另一方面，地方政府又不愿承担金融风险。

　　至于人行方面，来自杭州中心支行的应宜逊认为，“则往往‘重流动性风险，轻资产风险’，偏好合并机构以利于监管”。

　　近年来一直在全国一线考察的秦池江认为，目前中小金融机构的改革存在着误区，其政策执行上就表现为简单地“归成一大堆”与“一刀切”。前者是把城信社并入农信社或多家城信社组成城市商业银行；后者正是泰隆们遭遇的退市危机。前者的教训如郑州，40多家城信社并为城市商业银行，彼此质量参差，“几个好苹果和一堆坏苹果放一起，都成了坏苹果”。1998年6月郑州城市商业银行发生大规模挤兑，先后动用了30亿资金才控制下来。再如海南，海发行在兼并了几家问题城信社后自己也被拖垮了。

　　于是，在四家城信社的去留上，市场需求与大区行各执一端，与摇摆的地方政府形成三角稳态。后来还是人总行的加入最终打破了这种僵局。

　　不同的生存取向

　　四家城信社在最后关头获赦，毕竟还有几分运气的成分。但它们各具特色的经营模式与已具有的规模，尤其是后者，无疑暗合了监管当局的保留硬条件。

　　2001年浙江城信社前五强(按存款规模)分别是：银座社(后改组为台州市商业银行)、泰隆社、稠州社、温岭社和绿叶社。

　　今年1月，央行银行监管二司一位主管城市信用社的官员在接受媒体采访时称，保留的基本条件是“资产规模在5亿元以上(各地的实际情况不同，对此不是一刀切)、资能抵债并基本盈利、不良贷款率在30%以下，还有一个重要因素是地方政府要大力支持”。

　　从2002年年末统计数字看，浙江四家城信社以及江苏长江城信社都达到保留条件(参见附表《五家城信社增资扩股前基本状况》)。此外，这五家城信社都受益于当地发达的个私经济，这一点可以从它们的贷款结构得到有力证明(参见附表《五家城信社贷款结构及对应地区经济概况》)。

　　事实上幸存的四家城信社已然无异于民营银行。按股本构成划分，绿叶、泰隆以民间资本为主，稠州社、温岭社含有较大比例的法人股。但民营经济占绝对优势的义乌和温岭市，法人股的持有对象并非国有企业，而是上个世纪80年代初出现的村办集体企业。就稠州社而言，总经理金子军并不认为超过60%的法人股会构成障碍，因为股东名单里很多集体单位只是挂名，实际上早已不存在。绿叶、稠州社的董事长兼主任持原始股本金的比例从1%到2%，尚处于合作制时代。

　　同属台州中心支行辖区的泰隆和温岭城信社，作为“私人控股”和“政府参股”两种主张的代表，彰显了中小金融机构与政府的摇摆关系。有意思的是，泰隆、温岭社都在1999年张畏王秀方特大犯罪团伙案(“张王案”)中受到影响，“张王案”形成的不良资产成为泰隆占比2.2%的不良资产主要部分，为温岭社带去高达3450万(约占温岭社不良资产总量的1/2)的不良资产。对于这笔不良资产，应宜逊称，泰隆采取了财务处理的方式——调低当年利润以夯实基础；至于温岭社方面，人行温岭支行副行长于战平表示：“3450万不良贷款可以在市政府的帮助下收回。政府将没收张王团伙资产中比较好的部分，比如房地产和土地已定下来判给温岭城信社，预计今年就可以回收。”

　　泰隆、温岭社的生存方式显著影响到双方对未来路径的选择。12月上海大区行召开温州会议之后，台州中心支行召集泰隆、温岭城信社和当地支行在温岭市开了一个小会。会上即提出在新一轮增资扩股中地方政府参股城信社，既可以分担风险，也能促使政府关心照顾城信社的发展。据了解，在两家城信社中，位于台州市区路桥区的泰隆对政府参股热情不高，更有消息说该城信社总经理王钧事实上已经实现了“个人控股”；而温岭社则对于政府介入较为开放，事实上温岭市政府对城信社关注度甚高，台州中心支行下属的人行温岭支行则表示希望市政府在城信社中占5%～10%的股份。

　　据于战平介绍，“温岭城信社主任江建法拿的工资不过每月四五千元，最近董事会才定下来从2003年开始年薪制，江年薪为20万。”

　　以“出身”论，浙江的绿叶社、泰隆社属民间自发筹建，稠州社、温岭社属人行牵头财政出资。至于江苏的长江社原系建行组建，1994年已脱钩。在保留过程中，将这五家城信社得到地方政府不同力度的支持，按记者采访所得，获地方支持最大的当属温岭社，其次是稠州社、泰隆、长江，最后是绿叶。同属民间血统的泰隆、绿叶存在地方待遇差异的根本原因在于，前者是发展到一定量级的少数私营业主出资，后者则由众多地方个体工商户参股组成；当然，与经营者的个人气质也有关系。

　　“最关心自己命运的就是泰隆和绿叶，温岭城信社是不够关心自己命运的。”应宜逊为“出身”论加注说。

　　突破“97办法”

　　保留下来的城信社究竟走向何方，依凭何种监管准则，目前尚处于混沌状态。按“97办法”定义，城市信用社是指在城市市区内由城市居民、个体工商户和中小企业法人出资设立的，主要为社员提供服务，具有独立企业法人资格的合作金融组织。但是城信社在实际经营中，其股份制的组建方式一早就脱离了“合作”概念，在业务上更是四处击破，“97办法”已有诸多不适应城信社实际发展之处。

　　在有“全国小商品市场”之称的义乌，民营经济的发展与稠州社的存贷经营结构实际已经很难局限于“97办法”的一些规定。

　　“97办法”规定：“城市信用社吸收的非社员存款不得超过存款余额的40%，吸收单个非社员储户的储蓄存款不得超过15万元”，“对同一贷款人发放的贷款余额不得超过50万元，对非社员的贷款余额不得超过信用社贷款余额的40%”。

　　而稠州社现在吸收的非社员存款为24.14亿，占存款余额的98.73%；对同一贷款人发放的贷款余额超过50万的占比80.04%，非社员贷款余额占各项贷款余额的96.84%。

　　至于“97办法”中对“城市信用社不准设立分社、储蓄所、代办所”的规定也已然被突破，江浙五家城信社的网点都已在两个或以上。

　　单从所经营的业务范围判断，城信社(如2002年8月重组7家城市信用合作社后成立的淮南市城市信用社)实际上已涉足了除办理国外结算，发行金融债券，买卖、代理买卖外汇以外的商业银行业务，与城市商业银行之间只有能否发行金融债券的差异。而仅靠开展“人民币存款，人民币贷款，汇兑委托收款，特约通汇，支票，银行汇票，银行承兑汇票”业务，泰隆就已获得令同业钦佩的业绩。

　　针对自己在业务上已与商业银行相去无多的实际，稠州社与长江社在2003年的经营思路里不约而同地采用“社区银行”作为自身的定位。所谓社区银行，是指在一定地区的社区范围内按照市场化原则自主设立、独立按照市场化原则运营、主要服务中小企业和个人客户的中小银行。在经营特色和发展战略上，社区银行强调的是在特定社区范围内提供针对客户的个性化金融服务，与客户保持长期性的业务关系。

　　稠州社提出了一个对自己未来设计很有说服力的论据：在稠州城信社存贷款结构中，义乌城区内存贷款占总余额的97%与85.5%，城区外存贷款占总余额的3%与14.5%；而区内国有银行、股份制商业银行却很难做到对义乌如此高密度的投放。然而与这种“社区银行”定位匹配的监管环境显然尚未到位。

　　“很多政策要调整。比如通兑、分支机构的设立、税收(现在信用社有22种税费，占到收入的60%～70%，高于农信社和商业银行)、不良资产的处置、呆账准备金提取方式、业务范围等等”，秦池江说，“以一部《商业银行法》通管国有银行、股份制商业银行和中小金融机构远远不够，需要专门为中小金融机构立法”。

　　来自被监管对象和直接监管者——人民银行地方支行、中心支行的最新消息表明，保留下的城信社正处于参照《商业银行法》进行行为规范，同时沿用“97办法”进行监管的“混合监管时期”。一方面，城信社只能按自己对“商业银行”的理解继续发展、自觉约束，另一方面，地方人行感到对城信社的行为难以掌握尺度。

　　“有些是沿用原来城信社的政策，有些又不是，我们也不知道哪些应该批”，于战平说，“问题是对它们还没有定论。今年只是保留一年，保留的是城市信用社，而不是保留民营银行”。

　　宁波中心支行合作处徐亚军则称，对绿叶城信社的直接监管已由县级支行“银行监管科”负责，中心支行主要是起指导、监督、协调的作用，“制度方面，没有新的出台，还是沿用1997年的管理办法”。

　　由于缺乏类似存款保险方面机制，在风险处置方面“97办法”规定：城市信用社有支付缺口的，人民银行应责成其股东、主管单位及所在地方政府采取注资、冲销坏账、置换不良资产等救助措施；仍不能解决的，对资不抵债、短期流动资金不足的城市信用社，可由人民银行发放再贷款救助。而宁波中心支行的对绿叶未来有可能出现的风险处置规定是：首先依靠自身解决问题，尽量减少长期资金占用，提高备付金准备；其次，出现问题由当地政府解决，人民银行只做好协调工作；在地方资金无法解决的情况下，由地方财政出面担保向人行借取再贷款。

　　由地方财政为民营化程度极高的绿叶做最终担保，显然系监管框架不足情境下的不得已之策。徐亚军表示，人行只能尽量在当地政府与城信社之间做好协调，但也考虑在一定条件下，让绿叶加入全国银行间同业拆借系统。但问及在什么条件下时，徐表示中心支行也很难确定。

　　显然在长达六年的清理整顿下，幸存者们固然体现了民间金融机构顽强生命力和存在价值，但显然有利小金融机构生存发展以及风险监控的外部环境并未形成，如果不提高透明度并付诸立法，这样的生存仍然充满不确定性。

　　随着“两会”的召开和银监会的成立，更适应中小金融机构的监管法规有待新的银行监管当局完成。■