山东农村的新合作化波澜

　　农民需要的也许并不是突然为他们建立一个官方、半官方性质的全国性庞大机构，而是允许他们在“私权自治”的基础上，从经济利益的联合、合作开始，在“底下”先自发地试起来。

　　1999年4月，中国总理朱镕基访问美国并签署了《中美农业合作协议》，其间他专门会见了美国农场局主席。之所以有这个专门安排，很大程度上是因为中方看到，在“谈判”— —这种习惯意义上应是政府间的博弈过程中，美国农民的自组织机构“农场局”对政府决策有着不容小觑的影响力。朱镕基邀请对方访华并介绍经验，以便中国研究一下是否该成立一个农会，来代表农民的利益。

　　同样的思考可以追溯到中国上一代领导人，1980年代中后期，邓小平也有过类似“再看几年，如有必要就成立一个”的想法。

　　这些想法目前仍未付诸实施，但从另一个侧面看，鉴于历次自上而下的改革推进情况，农民需要的也许并不是突然为他们建立一个官方、半官方性质的全国性庞大机构，而是允许他们在“私权自治”的基础上，从经济利益的联合、合作开始，在“底下”先自发地试起来。实际上，这样的尝试近年来不断地出现于中国的基层农村，并在一些地方成为主流，譬如山东省的一些县份。

　　蒙阴农民的合作化运动

　　蒙阴，地处沂蒙山区腹地，山东临沂市自然条件最为恶劣的县。总面积1605平方公里，其中山地丘陵占94%以上；全县53万人口，其中农业人口47万；十年九旱，有水则涝。但是，2002年一年的大旱，蒙阴农民增收仍在5%左右。就记者在山区农村的调查看，这个统计数字基本是可信的，这直接得益于合作社这种农民组织的兴起。去年一年，蒙阴入社社员通过合作社自发投入水利工程等农田基础设施建设上的资金近4500余万元；而今年的农田水利建设，记者了解到的是，县里还没布署，入社农户自发搞的就超过了前5年总和。在记者去过的乡镇，社员共同出资建设蓄水塘坝、修路、整地，投资几万、几十万的为数不少，这样大的投入，在以往是不可想象的。

　　根据县统计局的调查数据，到2002年底，全县11个乡镇已成立农村合作社1113个，入社户数32479户。同期稍早，县委的另一个统计数字是已有12.8万村民成为社员。

　　农村合作社在蒙阴的发端并不复杂。2001年8月20日，蒙阴自农村土地承包后第一家农村经济合作社在联城乡许家沟村成立。它出现的初衷仅是村民土地流转、规模种植的需要。许家沟村地处丘陵，土薄，可耕地零散，全村117户人家，431口人，一直以花生、地瓜种植为主，没有企业。1998年土地延包时，为使几种类型的土地每户都能分到，土地越分越碎。全村人均一亩多地，每户的承包地平均分在9处，最多的一户二亩多地居然分在40多处。村民说，当时是“搁不开犁，放不下耙，一律实行镢头化”。土地的贫瘠，使农民无法靠精耕细种粮食脱贫，在山区办企业更不现实，只有在山地种植果树等经济作物还算一条路子。果树需要规模种植才能见到效益，一家地分几处的零碎地块显然不行，农民要求把土地“调零为整”的愿望日趋强烈。但村里有顾虑，土地延包30年的合同刚签了两年，土地的私下调整显然没有政策上的支持。明明白白地同意是不行的，但村里默许了农民私下里从一家一户调地到大规模连片抓阄合地的做法。先是父子联合、兄妹联合，接着关系较好、平常就互相有个照应的农户逐渐把地调在了一起。土地开始由小到大地集中。土地的联合带来了劳动力和生产工具的联合，合作经营的优势日益彰显，村民开始争相效仿。直到2001年8月20日，在全体村民大会上，农民们提出来，要求公开重分土地，连片经营，并成立合作社。像当初安徽小岗村民签字按手印分地一样，许家沟117户一起按了手印，表明都同意把地“合起来”。

　　但与农村土地承包前不同的是，入了社合起来经营的土地并没姓了“公”。除了看到规模经营的优势之外，成立合作社的另一个更重要的想法是，村民认为自己可以“带地入社”，是合作社又给分了地，通过这个方式，明确自己私下重新分到的连片经营土地权属与收益的合法性。此后，县政府也确实对农民自愿重新划分入社的个人土地权属进行了确认，而且这是在允许土地流转的《土地承包法(草案)》出台一年多之前。全村的土地被集中为两大块，160多亩洼地集中归为一片，每人分到4分地，500亩山地划为一片，一人分到1亩多。合作社由入社社员投票选出了社长、理事、监事，成为一个独立的以土地合作开发为纽带的经济实体。

　　由农民自主组织的合作社成立后，解决了以往以政府为主导的农村产业结构调整中难以解决的问题。在许家沟，合作社摈弃了原先一家一户以花生、地瓜种植为主的经营模式，搞起了大面积的蜜桃、板栗等经济林。由合作社统一组织农业生产，统一购进良种良苗，统一购进化肥农药，统一销售，并共同兴修水利。这些工作，没有要过政府、村里的钱，全由合作社社员共同投资。社员反映，社里一起到莱阳买桃树苗子，不仅能统一品种，还便宜不少。卖果子时又不会出现互相压价的现象。合作社组织下的大规模经济村种植，使社员亩均收入达到6000元以上，与以往相比翻了数番。

　　在许家沟合作社成立并得到政府默许后，更多的农村合作社开始出现，有像许家沟这样的共同生产、共同经营的综合型合作社，也有以水利等设施建设为纽带的专业型合作社。像野店镇北坪村，全村沟壑纵横，几百亩地零散地分布在几个山坡上，浇灌全靠雨水，山谷里的水因没有水利设施而派不上用场。村里以往动议过几次修塘坝，但因总有部分村民不同意而一再搁浅。可以成立合作社后，土地在山一侧的48户村民成了飞跃一社的社员，为修水利每户拿出7000多元钱，共凑了30多万元兴修塘坝。飞跃一社社长张继存说，“我的地在这边，村里要在山那边修水坝，我用不上还得照样出钱出工出力，当然有情绪。在山这边自己出钱出力修个坝，又修不起。现在我们地在山这边的48户自愿组成一个合作社，共同出资建水利，自己建好自己用。其它社和村也可以利用，社里收取合理费用，除自己使用外还创造了共同收入，可以逐步收回投资。在农村税费改革后，像北坪村遇到的问题是普遍的，农村集体收入减少，县乡政府在农田水利等基础设施建设上也无钱投入，农民劳动积累工和义务工逐步取消，村级公益事业建设成为难题。合作社组织下的民营水利，为水利建设再投入找到了新的方法，而且启发了农民投资其他农业基础设施的想法。

　　蒙阴县统计局的资料显示，从第一个合作社出现到发展到目前遍布全县的状况，仅用了一年多一点的时间。农村合作社“入社自愿、退社自由、民主选举、民主管理、合作发展、共同富裕”的特性，使农民的入社热情高涨。在2002年末的两个月时间，与2002年10月相比，合作社数量就突增2.71倍，入社户数翻了2.86倍，社员数增加2.67倍，全县587个行政村有335个成立了合作社，而且目前这些数字还在不断地迅速攀升。

　　合作社对村治结构的改变

　　合作社出现之初，虽然仅是基于经济利益结成的共同体，但随着它的不断巩固、发展，已必然地成为了乡村社会政治生态中重要的一环，逐渐萌生出“第三部门”的一些特质。

　　农民自发组织合作社的热情和组织化水平如此高、发展势头如此快，显然令当地政府多少有些始料不及。在调查过程中，记者能够感觉到当地的顾虑。农民自组织程度的提高，使地方政府受到了来自外部和自身的一些压力。记者接触的县乡干部也说，政府在起初只是看到，合作社在组织农民进行农业结构调整和农村基础建设中，能起到政府、行政村所起不到的作用，让政府省了钱省了力，但对它的发展研究不够，使目前工作中产生了一些不适应及基层政权是否会因之弱化的担心。而根据记者的观察，合作社出现之初，虽然仅是基于经济利益结成的共同体，但随着它的不断巩固、发展，已必然地成为了乡村社会政治生态中重要的一环，逐渐萌生出“第三部门”的一些特质。

　　在传统的乡村治理结构中，行政村两委(党的委员会与村民委员会)长期充当的是实质上的“村公所”的角色，行使着基层政权派出机构的各项行政职能，譬如常说到的“催粮派款、刮宫流产”。这个充满行政色彩的“治道”与它同时承担的“村民自治组织”的法定性质，在实际社会生活中很难做到“辩证的统一”。基层政府与“治下子民”之间，没有因为有行政村这一级而产生一个过渡、缓冲地带，而往往成为两方矛盾的直接集中地，它的双重身份反而使它更加没有回旋余地，不是倒向一边，就是两头受气。较之于对行政村的信任危机，合作社以它“入社自愿，退社自由，民主选举，民主管理，合作发展”的经济权利上的自治和民主色彩，而受到农民的拥护；而政府则看重合作社在地方经济发展中的作用，一家一户办不了的、村干部办不好的、政府办不到的，合作社能办。以往通过行政村要求村民做的事做不了，合作社一出来社员就自愿做了，政府没钱投入的事，社员不用动员就自己掏钱干了。合作社出现后，行政村一定程度上被它的上下两级所冷落是可以想见的。有的村干部就说，现在合作社干的事——带领农民搞生产、搞建设、集资掏钱、调整产业——都是该让我们干的，他们都干了，让我们干什么去。有的乡镇则直接交待村干部，“以后村里发展就靠合作社，你以后也不用整天在喇叭里跟村民要这个、交那个，多管点精神文明建设，治安计生什么的，给他们当当参谋，搞搞信息服务”。

　　在蒙阴，有些政府文件对合作社的表述是——“在村两委的领导下成立”。而在基层农村，记者看到的社员自订并经政府许可的各社《合作社章程》中，则明确地把这个相互关系性质表述为——“支持和帮助”。这就是说，社员们已认识到自己完全是私权合作，与公权无涉，与村的界限在各自权利上是分明的。在高都镇汇泉坪村，记者了解到，这个山村174户、515口人中已有156户、470余口人加入了汇泉坪合作社，包括村两委的所有干部。但他们在社里都是普通社员，没有进入到理事会、监事会。村委里的“二把手”村会计伊西江对记者说，合作社越发展越大，能够办的事越来越多，比村里统在一起时当干部出力受气落猜疑要轻松。这样的现象在蒙阴是普遍的，在农民已成立合作社的村，两委干部均已入社，但社长、理事、监事普遍没有村两委干部入选，社长人选中非党员比例较大。在有的社，成立之前就已由村民大会决定，村两委干部不能担任社长、理事、监事。

　　社员通过成立合作社这个方式，把将来可能产生的共同积累，在合作社章程的保证下，转化为可分配的资产，以此规避了“共同所有但不可分配”的不合理的村民集体资产处置政策瓶颈。

　　对这个治理结构和制度安排，记者感觉到，其原因除村民希望藉此明确划分与村的经济权利界限和强烈的自治需求外，还有一个重要原因是想避免将合作社的资产与村集体资产混在一起。按照现行政策，在行政村框架下，村集体资产虽明确为村民“共同所有”，但因其不得分配而实际上“人人无份”，这就出现了管理者与所有者错位、“集体”就是“少数人”、农村集体资产流失等问题；同时村的行政派出机构色彩使它以集体资产承担了评比、检查、接待等诸多的“行政办公费用”，而非简单的“自组织成本”；乡村债务是另一个重要方面，税费改革之前，县乡政府下摊各种杂费，村里交不起，村民不肯交，村干部则只有向银行和其它放贷者借贷，这笔钱就此成为“集体债务”，虽然集体资产不能分，但这集体债务是要想法人人还的，就此越积越多，村集体资产蚀空，有的甚至留下较大的集体资产亏损黑洞。故而，在众多乡村，集体资产往往成了一笔“无头账”。农民如今积极入社，并使它成为一个与村集体资产并立的经济主体，大有亏损企业改制中净资产剥离的意味。而且，社员通过成立合作社这个方式，把将来可能产生的共同积累，在《合作社章程》的保证下，转化为可分配的资产，以此规避了“共同所有但不可分配”的不合理的村民集体资产处置政策瓶颈。

　　但如何确保这个合理的权力分配、制度安排在合作社发展到一定程度后不走样，是需要注意的问题。在农民的自组织热情空前高涨的现状下，有一些社重新出现了政经合一、村社合一的趋向，特别是在一些入社社员已覆盖或几乎覆盖全村村民的大社、开展合作经济取得良好效益的强社。在这些社，农民选出来的社长、理事民望甚高，而且当中很有一些人愿意再成为另一层意义上的带头人，例如村主任。农村经济由传统集体经济转化为承认私权合作的合作制形式，明显是一个相当大的进步；由政经、政企不分，转而为合理的行政与经济分开，行政权力一定程度上不再直接干预经济事务，更殊为不易。这两个转变，是涉及农村基层政经结构和体制的创新。而农民刚刚被唤起的自组织热情，使他们往往没有顾及到制度层面，而是只沉浸在“能自愿选出信得过的带头人”的初级民主里，不少社员就认为“他社长干得不孬就让他一块把村长也干上”。把希望寄托在人而非更可信赖的制度上，其结果往往是多了一个政经权力合一的人，而取消了通过彼此制衡而使结果能更符合农民利益的博弈双方——独立的村、独立的社——的博弈能力。在蒙阴，很多社有村干部不能兼任社长、理事的规定，这本身是很好的双向制度保证，但一些社员并不把它解读为“不允许两边兼任”，而是读作“他们不能‘来’兼了社长”，而“我们‘去’兼了村长”就认为不违反这一“不可兼任”规定了。这也是部分基层官员认为农民开始更不“安分”，并由此对合作社这一农民合作组织心存疑忌的直接原因。目前看来，在基层农村，一个更可行的办法是，农村合作组织在保证社员是“私权合作”的框架下，独立负责本社经济事务，维护社员经济利益；村两委专门负责村级政治、行政、民政事务。并在制度上保证合作组织、自治组织不可相互取代、交叉任职。

　　合作社的法定地位问题

　　从合作社兴起到目前已有1100多个，尚没有一个合作社获得法人登记，这种状况已经对它们的对外经济活动产生了障碍。

　　在蒙阴，当地政府曾在不同的文件中明确提出，“合作社按照规定成立后具有法人资格，可以对外签订合同或协议，承办贷款，接受其他公民或组织投资、捐赠，接受政府扶持，社长是其法定代表人”。但记者了解到的情况是，从合作社兴起到目前已有1100多个，尚没有一个合作社获得法人登记，这种状况已经对它们的对外经济活动产生了障碍。

　　就“按照规定成立”来说，目前没有人能给出这个“规定”的内容。多大规模的自愿合作农户可以成立合作社，不同行政村的农户能否打破区划成立合作社，诸如此类的问题难以准确界定。

　　如果说上述问题还能够在地方政府的权限中加以解决的话，那么合作社的“法人资格”性质则更为棘手。如果注册为独立的集体企业法人，显然与社员入社资产仍为私产相矛盾。如果注册为有限责任、股份制或股份合作制企业，又与合作社入社自愿、退社自由的合作化宗旨有冲突。而如果注册为社团法人，则似乎困扰更大。自大约50年代之后贫协、农协取消以来，以农民身份为组织主体的合法团体未曾出现过，除了类似长毛兔养殖协会等专业技术类协会，但它涵盖不了像许家沟、汇泉坪合作社这样的一批综合性农民合作组织。虽然这些综合性组织也往往是以合作种蜜桃、修水利的简单原因而成立，但随着它的发展，已具有了一定的以维护社员包含土地物权在内的整体经济利益为宗旨的农民利益团体性质。如果承认这个性质，民政部门是无法注册的，它已经近似具有了“人民团体”的属性，而非民政部门所能注册的民间社团，这就几乎回到了邓小平、朱镕基等领导人曾经思考过的问题上去了。

　　就现实中农村合作社迅速发展的状况看，如果企业法人与社团法人注册确实均难实行，则更稳妥的方法似乎是能够单独制订一部《涉农合作组织法》，至少应尽早有一个《农村合作组织登记管理条例》，将农民合作组织单独归为一类。据悉，已有一些学者就此向有关方面建议。

　　从整体的“三农”问题解决，到局部的农村税费改革，就维护农民整体经济利益来说，都有着一个政府与政策涉及主体之间的信息不对称状态。作为自然人群体存在的农民，缺乏一个代表他们来表达集体意见的渠道；而政府方面也缺少了一个直接了解农村农民状况的信息源。毕竟在现代社会中，不同利益群体的组织化程度越高，其对话成本越低，互相接受和妥协的可能性就越大，而社会在这种有机制、有保证的对话与妥协中越容易保持它的稳定。而就农民这一利益群体来看，目前这种已能被各方接受的“自组织资源”能够拥有其合法性，是他们和其他的利益群体的共同需要。