改造街道办事处

　　从“两级管理”到“三级管理”，上海正在将更多的权力下放给城市最基层的政府机构——街道办事处。这种将微观管理职能下沉到基层的做法从某种程度上代表了城市管理模式的发展趋势

　　2003年3月5日，第十届全国人民代表大会第一次会议在北京开幕。

　　当天上午，上海的雨一直不停。朱孝芹像往常一样，来到上海长宁区江苏路街道办事处上班。中午，因工作需要，她要去看望一个病人，临出门前，她特意关照门卫，说有记者下午来采访，让来人稍等。

　　两会期间，她要忙着新一轮上海人大代表选举的事。同时，还有一项特别的工作——维持两会期间的稳定工作，江苏路街道有5个特别对象要关注，因为他们一到重要的时刻就喜欢上访。“他们都是对一些个人问题总不满足，喜欢闹”，朱孝芹很无奈。

　　江苏路街道办事处是一幢灰白色、四层的独立楼房，设计得很洋气，显示了这个街道富足的底气。它的地理位置也极佳，就在上海地铁二号线江苏路站出口的上方。

　　朱孝芹的办公室在大楼的302室。她现在是上海市长宁区江苏路街道办事处的党工委副书记、纪律工作委员会书记，副处级干部。

　　她比记者晚到了10分钟，穿着很朴实，开门时忙着解释迟到的原因。她的办公桌上，最醒目的是一台最新式的超薄型电脑显示器，“我们这里人手一台”。

　　一年前，她还是长宁区政府信访办的副主任。从“区政府干部”到“街道干部”，副处的级别没有提升，只是“平调”，名称上还好像“下放”了一级，但朱孝芹反而认为这是区领导重视和照顾她，“现在街道的日子好过”，她的语言同衣着同样朴实，“现在是街道的干部不愿意去区里。街道干部的收入比区里面高，区政府干部收入又比市政府里面高。”“我们现在大专以上学历的干部占了52%，还在准备再进几个大学生”，朱孝芹说。

　　为什么一向被人低看的“街道干部”变得有吸引力了？一向被人们视为“阿姨妈妈”、处理邻里纠纷的“街道干部”变得吃香了？

　　一个最根本的原因就是上海市政府1996年出台的一份文件。

　　从“两级管理”到“三级管理”

　　1996年3月25日，上海市委、市政府发文《中共上海市委、上海市人民政府关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》(以下简称《意见》)，文件第一次提出了“两级政府、三级管理”政府体制改革的新设想，在全国引起了很大反响。

　　其实，“两级政府、三级管理”的雏形来自于上海更早实行的“两级政府、两级管理”的改革。早在80年代中期，上海已经进行了“两级政府、两级管理”的体制改革探索，尝试打破“以条为主”的管理体制，加强区一级的“块”的管理权。

　　1985年，市政府向区下放了包括小学校舍维修、无名的支弄小巷修建、绿化、环境保洁等方面的事权，但当时并没有下放财权。

　　真正的财权下放来自于一个上海发展巨大的契机——1986年以前，在上海总的财政收入中，中央要拿走87%，上海根本没有大资金搞基础建设。到1987年，中央终于同意上海实行8前在广东、江苏等其他省市实行的大包干，限定每年财政上缴120亿。120亿大包干的数字，一直到去年年底依然没有变，这使上海得以进行更大的下放财权的实验。1987年开始，各区开始与市实行收支挂钩、总额分成的财政包干——效仿市政府和中央的方式。1988年，市里在更大范围内向区下放权力，包括计划、外经贸、城市建设、商业、集体工业、工商、物价管理等。1992、1993年，随着新一轮的对外开放，市里再向区下放财税、城建、环保、外经外贸、劳动管理、人事编制、商业管理、价格管理8个方面的事权，并将500万美元以下的引进外资审批权、建设权，以及发展第三产业的一些审批权也下放到区里。随着街道承担无单位的“社会人”的保障和企业剥离出来的社会服务与管理功能越来越多，而街道根本没有钱来承担这些大量增加的庞杂工作和多支出的费用，街道要求更多权力和财力的呼声越来越高，“两级政府、三级管理”的新一轮体制改革的条件已经成熟。

　　“六四开”分税制

　　“1996年以前，街道都是靠市政府统一财政拨款”，同样位于长宁区的程家桥街道办事处主任吴同兴回忆说。在这轮由上而下的体制改革前的1995年，程家桥街道的年财税收入是288万元，2001年已经达到1.3亿多元，在全市的街道中排名第一，成为上海有名的“富街道”。同时，90年代中期的上海还面临另外一个大转变——城市的大规模建设，旧城改造、新区建设、大规模的道路交通建设，牵涉到大量居民的动迁问题，需要街道来具体协调。

　　正是在以上的背景下，1996年出台的《意见》第一次把街道的权力大幅放大了，在街道的机构编制、财力支配、社区公建配套等方面，给了街道从未有过的权力。

　　第一是把社区管理权下放给街道，包括社区服务、社区治安综合治理、精神文明建设、街道经济发展等。

　　第二是扩大街道机关的编制，并且列入国家公务员编制，街道机关归区政府和区委管理。街道一般定编在60人，行政级别为处级机关单位。同时，公务员编制外的其他部分专职干部在职期间可享受事业编制待遇，街道同时还可聘用部分工作人员。

　　“我们现在的公务员编制是56个，但总的工作人员加起来有500多人”，江苏路街道办事处的朱孝芹说。

　　同时，《意见》规定，街道上级主管的区一级有关职能部门的派出机构原则上按街道对应设置，接受街道党工委、办事处和区有关职能部门的双重领导。同时，街道可对当地的“公安派出所、工商所、税务所的执法工作进行组织协调，对其干部提出考核意见”。

　　对街道而言，最敏感也是最重要的是财权的下放。

　　大方向是实行“分税制”。当时提出的几项主要政策是：区一级财政收入中属街道经济组织上交的税收，由区政府返还街道；一些专项经费，如用于绿化、环卫、市政等方面的公共事业支出，相应地拨给街道办事处；扩大、充实街道的财力，按每年新增区级财政收入的1%至2%增拨社区财政支出，专项用于街道、居委会发展各项事业。

　　但是，这个《意见》还是一个比较粗的框架，到了1998、1999年，“分税制”的细则终于明确。程家桥街道办事处主任吴同兴回忆，当时的具体政策是以各个街道1998年的财税收入为基准点，以后的增长部分，除按比例上缴一定的国税、地税以外，剩余的40%归区里，60%的大头返还给街道。同时，1998年以前核定的基数部分的财税收入也全部归街道。这个“六四开”的政策出台后，街道的财力和权力同步扩大。

　　江苏路街道2002年的财税收入达到了7000多万，街道留成的部分为3000多万元。

　　朱孝芹向记者介绍了街道财税的主要来源。按理，只有市和区才有工商局和税务局，企业的税只能上缴到市和区里，街道不可能产生和获得财税收入。但市和区里都出台了具体的“分税制”方法，以长宁区为例，一个新注册企业，不管其办公地在哪里，只要是该街道拉来注册在长宁区内的，该企业产生的税收就归该街道，“区税务局都会专门计算的”，朱孝芹举了一个例子，一个房地产商主要的开发地块在别的街道，办公也不在自己的街道上，但只要是江苏路街道拉进来在长宁区注册的，税收计算归江苏路街道。

　　同时，加上原本就在该街道的企业税收的稳定增长，街道的财税收入大大增加了。

　　新现象和新问题

　　目前，经过整合和合并，上海现有100多家街道办事处。记者采访的长宁区算是其中的佼佼者。据朱孝芹介绍，长宁区总共有9个街道，财税收入全部排名在整个上海市街道的前20名。街道办事处已经成了一个地位不低的政府机构，也成了市政府和区政府选拔和考察干部的重要一关。

　　据朱孝芹介绍，目前长宁区街道第一把手“本地的不多”，也就是说，大部分街道主任都是从区政府或者别的机构调派过来的。同时，街道第一、第二把手的流动性很大，不像以前一干就是几十年，“现在一般就是5年”。年轻化也是街道干部的一个重要特征。朱孝芹40多岁，已经算是个年龄偏大的干部了。“我们长宁区9个街道1个镇，大部分的第一把手都是年轻干部，基本上是1968、1969年出生的，1972、1973年的也有”，也就是说，现在街道办事处书记或者主任这样的正处级干部，大部分年龄在三十四五岁，年轻的甚至只有30岁。以江苏路街道办事处为例，主任贾炜1968年出生，几个副手也都是1969到1972年之间出生的。“他们都已经被推上了主要岗位”，朱孝芹说。

　　目前，江苏路街道和其它大部分街道一样，整个建制已经大大扩大，最高党政领导班子的组成已经从以前的5人扩大到8人，“正常的应该有9人”，包括：1位党工委书记、1位主任、1位副书记、2位副主任、1位武装部部长、1位抓党建的助理调研员(副处级)、1位当地的派出所所长(一般同时兼街道办事处的副主任，接受区公安局和街道的双重领导)，“我们现在还缺一位抓社会稳定的副书记，区里已经有3个街道配了”，朱孝芹说。

　　朱孝芹主管宣传科和社会发展科，同时是纪检委书记，还负责街道的工会、团委、妇女、文明办、人口和计划生育工作。她说，现在街道党的建设工作越来越重要，“目前很多在街道办公的企业都是民营企业、无主管单位企业和股份制企业，还有从市里和区里放权下来的企业，没有上级主管部门”，这样的企业，在江苏路街道就有500家。“这些企业，街道既要在其中发展党的工作，也要发展工会、团委、妇女工作，这是新形势下的要求”。

　　随着财权的下放，街道开始把主要的精力放在社区管理上，“以前街道主要靠三产来发奖金，现在我们主要抓管理和服务”，朱孝芹说，从90年代末开始，各个街道就开始逐步清理街道办的三产和挂靠街道的企业，“街道既做行政管理又做企业不合适”，她说，尤其是一个挂靠企业在外面欠下的债务会牵涉到街道，“很影响街道的声誉”。

　　由于街道办事处有编制，可享受政府公务员的待遇，来街道工作的大学生也日益增加，“但现在主要是外地的大学生，占了总大学生比例的80-90%”。

　　但新问题也在涌现。最明显的就是街道和街道、区和区之间“拉企业”的竞争越来越加剧。由于实行了分税制，“拉”到更多的企业意味着财力的增加和政绩的体现。现在上海几乎所有的街道都成立了自己的招商中心。街道的财政科管资金的使用，而经济科最重要的工作就是招商，任何人拉到企业，都能获得一笔不菲的奖金。

　　一个注册资金稍大的企业新来注册，往往是很多街道一起去抢。一些地理位置好的街道占了优势。上海，“富街道”和“穷街道”分化很严重。于是，长宁区规定，餐饮行业的企业，所得税必须归当地街道所有。

　　程家桥街道算是上海最富的街道之一，尽管如此，街道办事处依然是政府和公共管理部门，在资金的使用上有严格的限制。主任吴同兴介绍，目前规定，街道的财政收入每年必须有70%用于公共财政支出，也就是“为老百姓办事的项目”，其余的30%才能用于日常的经常性开支和工资，以及奖金。

　　但即使这样，街道现在依然比区里的政府公务员有钱。“现在是区里下来的就不愿意上去了，而要人上调也不一定愿意”，朱孝芹说。但街道还需要更多的话语权。一些职能规定上下放给了街道，但实际操作起来并不容易。“像区规划局、房地局落在街道的职能，我们其实是没有权力干涉的，他们的理由是它要面对区里的10个街道，”朱孝芹说，“他们能够采纳我们的建议已经很好了”。而像工商、环卫、治安等落在街道的职能部门，街道相对就好管多了，“基本上他们是配合的”，“毕竟，我们现在街道有钱了”，朱孝芹微笑着说。