谁主宰“农民城”的未来

　　龙港是中国农民自己创造的城市，是中国自下而上型城市化的杰出代表，但是现在，龙港要从农民的自组织变为政府的外部组织，而这几乎是让龙港从地下转入地上的惟一途径。

　　“我来龙港做的第一件事，就是拆掉竖在鳌江边上的‘中国农民第一城’的广告牌。”2003年2月的一个下午，龙港镇长汤宝林在他不足10平方米的办公室里十分骄傲地说。他把龙港的历史截然分成“三部曲”：过去、现在和未来。我们面对的是第二部，好像从紧急出 口进入龙港的生活一样，我们从“现在”的位置看它的过去和未来。而在镇长狭小逼仄的办公室窗外，镇不像镇、县不像县、市不像市的龙港在晚灯里风情万种。

　　农民城市

　　在中央政府为深圳经济特区搭建基石的时候，几乎没有人注意到，在浙江南部多山的版图之中，一群农民开始玩弄起一个巨大的城市魔方。

　　1981年，苍南县从平阳县分出，只有一条104国道穿过县城，交通落后，经济凋敝。当地人外出依然习惯乘内河船到方岩码头，过渡到对面的平阳县鳌江镇，再从鳌江镇转徙全国各地。1982年，苍南县决意在方岩码头建设龙江港区，1983年，浙江省政府批准在龙江港区基础上设立龙港镇，开办经费只有8000元。

　　龙港的历史本来可以到此戛然而止，它最大的可能是成为一个平庸的建制镇。但是偏偏出了个不甘平庸而又雄辩滔滔的陈定模。这位第一任龙港镇委书记不仅改变了龙港的命运，也改变了中国城市化进程的一元化格局。

　　按照当时的机构改革方案，当过县委理论科长和区委书记的陈定模本应调任县城乡建设指挥部主任。方案宣布前夜，陈定模得到了风声，翌日清晨“打”到县委门上，要求收回成命，改派他去龙港。但是所谓的龙港镇，只是一个在温州地图上都很难找到的小渔镇，只有一条清朝同治三年建造的小街，聚居着几百口人，在县委看来，这个镇委书记与村干部没有什么区别，陈定模到这八字没一撇的地方唱什么空城计？不过，尽管满腹狐疑，县委常委还是乐得将一个“包袱”甩了出去。

　　陈定模号称“铁嘴”，对马克思的《资本论》烂熟于心。1970年代末，他在钱库当区委书记时搞“种田自由”，浙江上下惊魂不定，但一个衰败的地方却由此兴旺起来。然而，当地人多地少，更多农民只有离开土地才能生存，离开土地就要搞工副业，就要经商，就要流通和交换，“在商品生产中，流通和生产本身一样必要，从而流通当事人也和生产当事人一样必要”，这是《资本论》里说的，但农民不能自由迁徙，而浙南闽北一带又没有一个像样的城市，到哪里去找一个经济交换汇集地呢？

　　陈定模看好鳌江南岸、直通东海的龙港，而农民在广阔流域内兴起的早期工商业引爆了他的想象力——为什么不能把龙港建设成为一个中心城市呢？但是，上面给的8000元散碎银两还不够盖个公共厕所，国家不投钱，外资引不来，要创建陈定模理想中的城市，在当地人听来简直是痴人说梦：你以为龙港是深圳呀？

　　陈定模胸有成竹。他考察过农村一些极端的消费倾向——比如当地农民在盖房时往往比“阔气”，三层楼房还要装电梯等等——为什么不能让他们把钱集中起来草创一个自己的城市？刚到龙港，陈定模就在《温州日报》布告天下：龙港要“对外开放”——其实就是对镇外开放——地不分东西，人不分南北，谁愿意拿出3万元人民币，谁就可以进龙港镇建新屋，就可以有一个龙港镇户口。他们组成13支宣传队奔赴各地，鼓乐喧天，广造声势。陈定模也回到他的老根据地钱库游说乡亲。短短10天之内，就有2700多个专业户涌入龙港，在“欢迎农民进城办公室”办理了落户手续，龙港镇因此收入现金1.2亿元。

　　没有任何空洞的说教，陈定模的法宝就是为大家算账，让“专业户”知道来龙港一起创业能够降低生产成本，从而获得比附近其他区镇更高的利润。那真是一个前所未有的奇迹，成千上万的中国农民怀里揣着自己的钱，一层层地围着“欢迎农民进城办公室”里的龙港地图，寻找并确认着自己未来生活的落点。

　　自由城市

　　龙港无疑是中国第一个实行户籍管理制度全面改革的城镇，因为它从一开始就没有户籍制度。农民自理口粮进城，自建住宅落户，到1986年，已经有周边两省六县的2万多农民迁徙至此，迅速集聚了人口规模。那时这个农民自由居住的城市像一朵饱满的花朵，款待着所有的蜜蜂。

　　但农民自费进入龙港，管理者还是没有钱进行城市公用设施建设，单是最初的修路、供水、排污三项就要500万元，怎么办？陈定模决定把土地当做“特种商品”来开发，利用价值规律，让土地创造价值，他也由此成为国内尝试把国有土地有偿交付农民使用的第一人。

　　那个时候，温州是计划经济的“假想敌”，陈定模集资建镇显然已属“异端”，买卖土地更是触犯天条。镇上许多人也反对说，土地这个“高压线”万万碰不得——把全国上下严令保护的土地当作商品来经营，绝对是政治问题。

　　果然，陈定模“对外开放”后第三个月，调查工作组就进驻了龙港。最后定的罪名是“毁田建房”，被“严肃查处，限令改正”。眼看龙港难以为继，陈定模又钻到《资本论》里找尚方宝剑，终于找到马克思引用过的“土地是财富之母”以及恩格斯的“地租，土地所有者凭借土地所有权而获得的收入”两条经典论述，想以此证实“土地有偿使用”是“马列精神”。但这种农民的“狡黠”并没有帮助他逃脱罪责，他只好一边对参观访问者介绍经验，一边向上级领导违心检讨“工作失误”，纷扰之间，几十座高楼大厦已经在“农民城”悄然拔地而起。

　　在陈定模看来，中国当时实行的土地制度并不是名副其实的公有制，一个部门或一个农民在一片土地上盖房，那片土地实际上就是他自己的了，国家反倒成了“冤大头”。他学习西方国家级差地租理论，把龙港的地段分为不同等级，以收取市政设施费的形式，进行土地有偿出让。

　　但许多自费进城的农民也坚决反对陈定模收取地租：在3万多元自建房屋的支出之外，让大家每个人再为城市建设投入5000元，这不是强买强卖吗？几百个农民围住镇委要求退房，“倒戈”的情绪很快蔓延开来，县里和镇上的干部一时乱了手脚。这时谁也没想到陈定模会说：退。

　　这位在中国多如牛毛的科级干部面对着他的“市民”说，龙港是一个自由的地方，每个人都可以自由选择职业，而且来去自由——尽管他自己一直都没有挣脱那些字正腔圆的刀笔漩涡。

　　那些闹着退房的其实是想逼着陈定模“减租减息”，没有想到，300多户刚退了，随后又新进来了500多户，龙港行情一路看涨，私下转让的房价从3万元一间涨到3.5万元一间。究其原因，据说是当时的浙江省委书记王芳和某位中央领导视察了龙港，并充分肯定了龙港的发展潜力。这些刚刚离开土地的农民有着朴素的政治嗅觉，他们认定领导驾临等于在为龙港打桩。

　　但百无禁忌的陈定模最终还是遭到了“清算”，罪名是“为其母丧事大操大办”。他尽了最大努力控制葬礼规模，但调查组在边上数着，陈定模依然收到了260个花圈。他因此被撤去一切职务，并被迫离开龙港，流落天涯，那是1989年。这时的龙港城区人口已达15万，拥有工业企业600多家。

　　20年之后，龙港镇长汤宝林为我们提供了一组真实的历史数据：到1985年底，龙港征收了1000多万元市政设施费，基本解决了“三通一平”建设所需资金。从1987年开始，对非工业用地实行投标，1992年他来龙港当副镇长的时候，最好的地块每平方米出让价格为15000元，全年收取土地出让金5800万元。如今，每年市政设施费及土地出让收入已经超过1亿元。

　　但是，当汤宝林在记者面前津津乐道于龙港在全国率先实行土地有偿使用制度改革、率先尝试“经营城市”的时候，他实在难以体味当时陈定模的申辩与悲怆。地下城市

　　1992年，汤宝林是龙港的常务副镇长，由于小平“南巡”，汤赶上了“农民城”的最好时期，要风有风，要雨有雨。1995年，他转任苍南县经委主任，等他2001年底再回龙港时，这里已经是一座拥有20多万常住人口的鳌江流域中心城市，经济地位远远超过了其行政上级苍南县城，苍南电力局等要害部门也搬迁了过来。不过，尽管汤宝林当上了“副县级”，但龙港还是乡镇建制，并没有从行政建制上承认龙港的城市地位。汤宝林认为，“农民城”的先发优势已经逐步丧失殆尽，多年来依靠民间经济力量推动的龙港，正面临衰退的危险。

　　“龙港的投资环境与乡镇行政体制的矛盾正越来越尖锐。”汤宝林说，“龙港的确是中国农民的杰出创造，是中国自下而上型城市化的杰出代表，但龙港不能再吃‘农民城’的老本，必须从理论、认识、行政上承认龙港的城市性质，使龙港作为一个名正言顺的区域中心城市来发展。”

　　不可否认，自由的市场环境造就了龙港的自然积聚和高速发展，但汤的话外之音却是：龙港的民间之路似乎已经走到尽头，下一步必须谋求行政体制上的突破，首先要改变龙港“市一级的要求、县一级的工作量、乡一级的体制”的窘况。比如龙港与苍南县的关系仍存在责权利的不平衡，龙港年财政收入在3亿元以上，但留给镇里的只有6000万，发工资都不够。一个镇政府在一座富裕的城市里勉强维持一个吃饭财政的局面，听上去像是一出喜剧中一个忧伤的滑音。

　　在这座中国最大的“地下城市”里，有20多万奇特的“市民”出没其间，他们虽有龙港的城镇居民户口，但在原籍的土地多数并没有“流转”。而在中英文夹杂的商业街上，人们可以买到世界上最昂贵的手表。这里的确是一个“小政府，大社会”，20多万人的城市只有8个正式民警，但这是汤宝林极不情愿的那种“小马拉大车”。他表示，一个镇政府已经管理不了这座日益庞大的城市，尽管他们把专业市场、学校、医院、宾馆等都推向市场，但在治安、环保、城管以及金融政策等方面，龙港已经明显力不从心。

　　几年来，龙港一直谋求在行政体制上改革或升格。1995年之后，龙港实行“计划单列”，享有县级项目的审批和管理权，由苍南县“委托授权”在龙港设立了一办(党政办)、二委(纪委、政法委)、七局(财政局、计划发展局、农业经济发展局、社会发展局、贸易发展局、城镇建设管理局和计划生育局)，与此同时，中央政府的11个部委都将龙港列为试点镇。但谁都知道，那些机构的设置根本就没有法律依据，而且随着市场经济体制不断完善，法律规制越来越多，那些“委托授权”也就变成了摆设。偷偷摸摸的“小打小闹”已经不能给龙港带来足够的动力。

　　龙港请来大批规划专家出谋划策，编制规划，实际上是为“撤镇设市”制造舆论。这些专家的结论很一致：在相当长的时期内，行政区划体制的调整仍是中国推进城市化的重要手段；无论以1980年代聚居10万人的设市标准，还是依据现行设市标准中的经济指标，龙港都已经远远超标；至于龙港居民的生活方式与收入水平，比起国内多数中等城市来有过之而无不及；龙港现有的行政区划体制，不利于城市化的进一步发展，不利于实行高效的行政管理，不利于经济升级，不利于社会稳定，不利于政权建设，从而严重影响了龙港城市综合竞争力的提升，最终导致区域发展的缓慢。未来城市

　　当年陈定模曾经算过，几万“去港户”腾出的住房、耕地，可以用来安置贫困地区的移民，使山区减少人口压力，原来10个人吃的粮、烧的柴，集中到了三五个人的身上，日子也相对好过些。在他看来，周边富裕农民应该向龙港转移，半山区次贫困地区的农民转移到龙港周围，山区极贫困地区的大部分人转移到半山区或山脚，只留极少数人在贫困区搞种植和开发——尽管陈定模饱受争议，但在城市化水平相对落后的浙江，龙港这种农村劳动力向富裕地区层层转移、步步靠近的做法曾一度被视为大势所趋，并有力地支持了国家“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的城市化方针。

　　但远走他乡的陈定模并不知道，“小城镇运动”已经在浙江率先遭到了清算。20年来，浙江的大中城市紧闭城门，高筑门槛，不仅不准农民进城，甚至连许多专业人才也往往被拒之城外，农村工业化所带来的优势要素只能在小城镇集聚，而浙江农村工业化的特点是“低、小、散”，导致浙江的小城镇规模偏小，布局过乱，第三产业难以培育，公共管理落后，环境持续恶化，引发出新的“农村病”。这种局面让许多浙江高层官员惊呼：小城镇过多将把城市的污染转移到农村，如果在农村蔓延，治理成本必然大大提高，而且后果更为可怕。

　　在否定小城镇思路之后，浙江的城市化开始走中心城市的道路。龙港被浙江省城镇体系规划和温州市“十五”规划确定为鳌江流域区域中心城市。其实，与那些政府规划建设的大量败落的小城镇相比，龙港早已自我发展成鳌江流域中心城市，政府现只是在追加进行“亲子鉴定”或“成人仪式”，但龙港人还是对进入这样的“规划”感到兴奋，因为他们听说，国家正在修订设市标准，准备选择少数具备条件的地方撤镇设市，使它们发展成为带动能力更强的城市。龙港终于看到了被“扶正”的希望。

　　按照一般规律，行政区划的变化总是滞后于社会发展实践，而设置合理的行政区划必定会更有力地促进社会发展。中国长期以来没有形成行政中心以外的或者独立于行政中心的经济中心，如果一个已经具有城市规模的镇不能合法地成为城市，不能享有城市的行政地位，那么它的未来就难以预期。

　　龙港设市似乎已是众望所归。知名学者葛剑雄说，在没有花国家一分钱的情况下，龙港人创建了一座崭新的城市，每年为国家增加数以亿计的税收，做的是一种加法，应该加以鼓励——这样的市设立得越多，真正的城市化速度也就越快，国家的收益就越高，何乐而不为？

　　据温州市有关官员透露，现在大家普遍倾向于将龙港与其对岸的平阳县鳌江镇合并设市。两镇同处鳌江入海口，但长期以来各自为政，致使鳌江流域综合整治规划无法实施，水土流失、港口淤塞问题推宕不决。如果合而为一，这些问题就可能迎刃而解。

　　人们乐于展望龙港的未来，但似乎已经忘记龙港的前世今生，忘记这座城市本来是自由市场的产物，而不是行政命令与政府规划的结果，它的成长与现行的行政和管理体制存在着天然的矛盾与不协调。当中国社会各个方面都在向市场体制转变的时候，城市建制与行政等级却越来越森严；当国有资本纷纷从竞争性行业退出，不甘寂寞的政府力量似乎又在城市化进程中找到了强权的感觉。

　　汤宝林一直在那间狭小的办公室里忙碌。他对记者说，龙港很快就要建造全新的“市政府”办公大楼，那时他就会搬进更大的地方办公。而我们见到的龙港镇官员大都有一种隐秘的期待，希望龙港设市之后他们也跟着官升一级。“官本位”与城市化纠合在一起，犹如一个没有明确指向的巨大涡轮，把龙港裹挟而去。

　　龙港的成长过程在社会学家眼中几乎是完美的：城市各种资源的有效利用与农民向市民的转变过程高度统一，城市的“主体”与“客体”在这里高度融合。但是现在，龙港的未来已经交还给政府，要从农民的自组织变为政府的外部组织，而这几乎是让龙港从地下转入地上的惟一途径。这样的轮回让许多人一声长叹。